C’est sous l’appellation Code des douanes de l’Union qu’est apparu en 2013 le nouvel instrument juridique destiné à remplacer le Code des douanes communautaire fruit du règlement du Conseil 2913/92 du 12 octobre 1992.

En réalité, le règlement de 1992 devait être remplacé par un règlement 450/2008 du 23 avril 2008 du Parlement européen et du Conseil de l’UE établissant le Codes des douanes communautaire ou encore Code des douanes modernisé lequel s’était appliqué partiellement au CDC à compter du 1er janvier 2011 puis devait pleinement se substituer au règlement de 1992 en juin 2013, date repoussée à novembre 2013.

Le traité de Lisbonnea eu pour conséquence de remettre en cause cette perspective temporelle ; en effet, au travers des articles 290 et 291 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, a été modifié le champ des compétences normatives et la répartition de ces compétences entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission, avec la distinction entre actes délégués et actes d’exécution, des actes délégués pouvant être conférés à la Commission européenne et obéissant à une procédure spécifique de mise en oeuvre.

Cette approche novatrice modifiait inévitablement le rôle de la Commission européenne et induisait pour un ensemble de textes une réécriture permettant d’identifiant l’espace juridique et les fonctions revenant à la Commission dans ses tâches certes d’exécution mais en particulier déléguées.

Tel est le sens du règlement 952/2013 du 9 octobre 2013 du Parlement européen et du Conseil établissant le Code des douanes de l’Union lequel précise en son point 3 introductif : « Afin de compléter ou de modifier certains éléments non essentiels du présent règlement, il convient de déléguer à la Commission le pouvoir d’adopter des actes … » et en son point 5 introductif que « afin d’assurer les conditions uniformes d’exécution du présent règlement, il convient de conférer des compétences d’exécution à la Commission afin : de préciser le modèle et le code applicables aux exigences communes en matière de données régissant l’échange d’information entre les autorités douanières et entre les opérateurs économiques et les autorités douanières ainsi que le stockage de ces informations… etc. ».

Le champ des compétences déléguées (art. 284 du règlement) et d’exécution (ensemble de dispositions obéissant aux procédures visées à l’article 285 et en particulier l’article 285-4 du règlement) dévolu à la Commission se révèle particulièrement large.

Ce sont en effet près d’une quarantaine d’actes qui relèvent à présent du domaine de la délégation accordé à la Commission européenne, que cela concerne la déclaration en douane, la preuve du statut douanier, les moyens d’échange et de stockage d’informations, les opérateurs économiques non établis sur le territoire douanier de l’Union, etc..

La dimension exécution n’est sans doute pas, pour sa part, totalement novatrice.

En effet, dès 1993 avait été établi un règlement d’exécution du règlement de 1992 au travers du règlement 2454/93 du 2 juillet 1993.

La dimension nouvelle tient donc au vaste champ des délégations d’actes.

De plus, la volonté de systématisation de la dématérialisation des procédures douanières qui fondait le nouveau code des douanes modernisé n’a nullement disparu.

Ce nouveau règlement est entré en vigueur pour partie à compter du 30 octobre 2013, un certain nombre de dispositions devant s’appliquer à partir du 1er juin 2016.

Le processus transitoire retenu a consisté à abroger le règlement de 2008 relatif au code des douanes modernisé ainsi qu’à préserver pour partie le code des douanes communautaire jusqu’à cette échéance.

Pour autant, au-delà de cette approche sans doute plus novatrice sur le plan formel que sur le fond, la dimension spécifique des questions douanières demeure.

La recette douanière est toujours une ressource propre de l’Union européenne et demeure significative et peut même être considéré comme la seule vraie ressource financière (fiscale ?) directe de l’Union dans le cadre de la politique commerciale de celle-ci.

Or, faut-il le rappeler, les droits de douane n’ont pas, dans l’approche européenne actuelle, de vocation protectionniste ou préférentielle.

L’ambiguïté de la situation douanière demeure alors même que l’union douanière est le premier fondement de l’Union européenne.

En effet, il faut  noter la persistance de certaines faiblesses morphologiques inhérentes au système douanier européen : absence d’administration douanière européenne, absence d’école européenne des douanes, tarification votée par le Conseil et non le Parlement européen, recette revenant partiellement aux Etats, absence d’unification des procédures ou même d’harmonisation des législations nationales en matière d’effectivité de la norme douanière, différences, pour ne pas employer d’autre formulation, de comportement des administrations douanières nationales dans le contrôle des marchandises et des déclarations pouvant conduire à des interrogations sur certaines formes de concurrence administrative en ce domaine… sont autant de points qui affaiblissent la dimension intégrée, que certains ont même pu présenter comme fédérale, de l’Union douanière.

Cela peut sans doute expliquer la démarche de la Commission européenne qui parait, à défaut d’une intégration plus approfondie sur certains points précités, vouloir s’impliquer dans l’harmonisation des législations nationales relatives aux infractions douanières.

Tel est le sens de sa proposition de directive présentée le 13 décembre 2013 au Parlement européen et au Conseil pour un nouveau cadre juridique de l’Union sur les infractions douanières et les sanctions.

La Commission européenne estime que le Code des douanes de l’Union répond aux attentes et besoins s’agissant des régimes douaniers mais que cette évolution significative doit s’accompagner de règles communes « sanctionnées correctement de manière plus uniforme dans l’ensemble de l’Union ».

Le constat de la Commission peut à l’évidence être partagé : que constate-t-elle ?

Des différences significatives entre les Etats membres tant en ce qui concerne les définitions des infractions douanières que les sanctions prévues.

Ce constat n’est nullement nouveau ; de fait, si l’on adjoint à cela des pratiques de contrôle plus ou moins laxistes de la part de certaines administrations nationales, d’aucuns ayant pu penser que, après tout, le droit de douane n’est plus réellement une recette nationale et qu’il ne serait pas inintéressant d’attirer les flux commerciaux par un moins disant répressif, les législations nationales sont extrêmement disparates en ce domaine et posent la question de l’effectivité de la norme européenne.

La Commission note ainsi que les sanctions vont de la simple amende à des peines d’emprisonnement pour certaines infractions, que le caractère pénal de l’infraction relève de seuils financiers fort différents et que même les délais de prescription sont très inégaux : de un an à trente ans ou pas de délai « du tout », etc. si l’on ajoute à cela des approches différenciées selon les opérateurs économiques, les systèmes répressifs des Etats membres sont facteurs d’insécurité juridique « et procurent des avantages indus à ceux qui enfreignent la législation dans un Etat membre plus clément », l’approche unificatrice de la CJUE demeurant finalement incomplète.

Ses propositions font suite notamment à un questionnement des administrations douanières des Etats membres et reposent sur l’article 33 du TFUE qui permet de prendre des mesures « afin de renforcer la coopération douanière entre les Etats membres et entre ceux-ci et la Commission ».

Cette proposition, qui est présentée comme s’inscrivant dans le respect des principes de subsidiarité, de proportionnalité…, conduit à établir le cadre des infractions douanières et des sanctions tout en distinguant les infractions tenant à des actes de négligence, des infractions intentionnelles, les incitations à la commission d’infractions, mais aussi en prenant en compte les erreurs des autorités douanières et à fixer des barèmes de sanctions (amendes) effectives qui iraient, selon la nature de la faute, de 1% à 30% de la valeur des marchandises (ou 45 000 euros si l’infraction ne concerne pas des marchandises déterminées), sur leur saisie, …

Cette proposition de directive induirait une adaptation des législations nationales à effet au plus tard au 1er mai 2017.

Cette harmonisation incertaine mais à l’évidence nécessaire trouve place dans un processus européen qui, à défaut d’une complète intégration des administrations douanières, donne lieu à une politique d’accompagnement d’actions communes à ces administrations au travers du programme d’action pour les douanes dans l’Union européenne pour la période 2014-2020 (Douane 2020).

La modernisation constante des administrations douanières passe aussi par une modernisation technologique pour assurer leurs fonctions de contrôle, modernisation qui suit le fil du temps : ainsi, plus anecdotiquement, et au-delà de l’objectif de la dématérialisation des processus déclaratifs, les douanes françaises peuvent-elles à présent assurer leurs contrôles aériens non plus seulement avec des hélicoptères et des avions mais aussi avec des « aéronefs non habités » autrement dit des drones dont le régime d’utilisation vient tout aussi récemment d’être fixé par un arrêté du 24 décembre 2013.

 

Jean-Luc ALBERT
Professeur agrégé des universités
Université d’Auvergne
Centre d’études fiscales et financières
Aix Marseille Université

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1-A raison notamment de la volonté clairement affichée d’une systématisation de la dématérialisation de l’ensemble des procédures douanières telle qu’affirmée au travers de la décision 70/2008/CE du Parlement européen et du Conseil du 15 janvier 2008 relative à un environnement sans support papier pour la douane et le commerce.
2-Délégation pour une période de 5 ans à compter du 30 octobre 2013 ; révocation possible par le Parlement européen et le Conseil ; entrée en vigueur en cas d’absence d’objections de la part du Parlement européen et du conseil.
3-JOUE, L.269, 10 octobre 2013 ; cf. Brieuc de Mordant de Massiac, Christophe Soulard, Code des douanes national et communautaire, LexisNexis, 2014, 8ème éd.
4-2,6% des recettes, soit 21,7 milliards d’euros collectés dont 16 ,3 milliards affectés au budget de l’Union, les Etats conservant par devers eux 25% de la recette, la Commission européenne estimant que les droits de douane de l’Union ont un taux moyen se situant à 1,2%, ce qui est particulièrement faible (source : Commission européenne. Fiscalité et Union douanière ; DG Fiscalité et union douanière).
5-Cf. Jacques Buisson, La refonte du système de financement de l’Union européenne : quelles nouvelles ressources propres ?, in La crise financière et budgétaire en Europe. Un moment de vérité pour la construction européenne, p.49 et s., PUN-Editions Universitaires de Lorraine, Collection Cap Europe, 2013.
6-Cf. Jean-Luc Albert, Douane et droit douanier, p.149 et s., PUF, 2013.
7-Voir aussi sur des questions plus spécifiques mais essentielles : Sénat, Rapport d’information fait au nom de la Commission des finances sur le rôle des douanes dans la lutte contre la fraude sur Internet, n°93, 23 octobre 2013, MM. Albéric de Montgolfier et Philippe Dallier.
8-En ce sens, voir analyse de MM. Berr et Trémeau, Le droit douanier communautaire et national, Economica, 2006, mais aussi CJUE, 17 mars 2011, aff. C-23/10, Commission européenne c/ Rép. Portugaise, Rec. 2011, I-00030 ; CJUE, 1er juillet 2010, aff. C-442/08, Commission européenne c/ Rép. Fédérale d’Allemagne, Rec., 2010, I-6457.
9-En ce sens : Sébastion Jeannard, Les transformations de l’ordonnancement juridique douanier en France, Thèse Paris 1, Bibliothèque Finances publiques et fiscalité, t.52, 2011.
10-COM (2013) 884 final, 2013/0432 (COD).
11-Cf. Commission européenne, Communiqué de presse, 13 décembre 2013. La Commission propose une approche commune en matière d’infractions à la législation douanière de l’Union.
12-Sur l’approche française avec la Commission de conciliation et d’expertise douanière, le rôle du comité du code des douanes, recours préjudiciel de la Cour de cassation, CJUE, 6 février 2014, aff. C-2/13, DGDDI, chef de l’agence de la direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières contre Humeau Beaupréau SAS.
13-Règlement (UE) 1294/2013 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2013, JOUE, L.347, 20 décembre 2013, programme qui s’inscrit dans le calendrier et obéit aux modalités définies par les règlement (UE, Euratom) 1311/2013 du Conseil du 2 décembre 2013 fixant le cadre pluriannuel pour la période 2014-2020, JOUE, L.347, 20 décembre 2013.
14-Arrêté du 24 décembre 2013 fixant les règles relatives à la conception et aux conditions d’utilisation des aéronefs militaires et des aéronefs appartenant à l’Etat et utilisés par les services des douanes, de sécurité publique et sécurité civile qui circulent sans aucune personne à bord, JORF, 29 décembre 2013, p.21807.