Un nouveau Président de la République, une nouvelle majorité ; les nouveaux marqueurs de la politique fiscale

Le premier budget, après une élection présidentielle et en ouverture d’une nouvelle législature, est un marqueur de l’action pour le quinquennat. Lors de la conférence de presse, le 27 septembre 2017, le cap a été fixé par le ministre de l’Economie et des finances, le ministre de l’action et des comptes publics et le secrétaire d’Etat auprès du ministre de l’Economie et des finances.

La loi de programmation des finances publiques avec une trajectoire quinquennale laisse apparaître la volonté de réduire la dette de cinq points de PIB, pour atteindre 91,4% en 2022 (contre 96,8% actuellement), abaisser la part de la dépense publique de trois points pour arriver à 50,9%, diminuer le déficit de 0,2% et les prélèvements obligatoires à 43,6% (contre 44, 7% aujourd’hui).

Le projet de loi de finances pour 2018 s’inscrit dans cette perspective avec quelques « marqueurs » qui méritent d’être rappelés. Nous en retiendrons quatre.

1 – La suppression de l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) et la création de l’impôt sur la fortune immobilière (IFI).

C’est certainement le dispositif qui a suscité les débats les plus tranchés. Certains y ont vu « un cadeau fait aux riches », « une faute historique »1, alors que le gouvernement a considéré que cette transformation avait pour objectif de « soutenir l’investissement et l’innovation ».

Il n’est pas inutile de rappeler que l’impôt sur le patrimoine a été supprimé dans les années 1990, en Autriche, en Irlande et en Allemagne, puis au Luxembourg en 2006, en Suède en 2007 ou encore en Grèce en 2009. Mais d’autres pays en sont toujours dotés, la Norvège, les cantons suisses notamment.

L’ISF a rapporté 5,2 milliards d’euros en 2015, 4,8 milliards en 2016 soit 1,46% des recettes fiscales totales. Il a été noté que « les patrimoines supérieurs à 10 millions d’euros, sont composés à 90% de portefeuilles financiers désormais exonérés »2. A l’inverse 70% des assujettis à l’ISF ont un patrimoine inférieur à 2,4 millions d’euros constitué essentiellement de biens immobiliers3. Par conséquent on peut penser que le rendement de l’IFI sera beaucoup plus faible, il se dit cinq à six fois moins, payé par les moins fortunés, en raison de la réduction et de la transformation de son assiette.

L’exposé des motifs créant l’IFI précise : « cet impôt est constitué à des fins budgétaires, de manière à créer une contribution spécifique aux charges publiques pesant sur les actifs immobiliers des contribuables dont le patrimoine immobilier est le plus élevé », et d’ajouter il « frappera les capacités contributives constituées par la détention d’un patrimoine immobilier, conformément aux principes déjà établis en matière d’impôts patrimoniaux ». En taxant le patrimoine immobilier l’objectif, dont personne ne peut dire s’il sera atteint, est d’orienter l’épargne vers les entreprises.

L’IFI s’applique aux personnes physiques détenant un patrimoine immobilier, un actif net supérieur à 1,3 millions d’euros. L’abattement de 30% sur la résidence principale continue à s’appliquer.

Une mission de suivi et d’évaluation de la réforme doit accorder une attention particulière aux effets de la suppression de l’ISF « en termes d’investissement dans les entreprises et de répartition de richesse ».

2 – Le dégrèvement de taxe d’habitation

L’article 3 du projet de loi pour 2018 met en place un nouveau dégrèvement, à compter des impositions 2018, de la taxe d’habitation afférente à l’habitation principale en faveur des foyers dont les ressources ne dépassent pas un certain montant. S’ajoutant aux exonérations et dégrèvements existants, c’est environ 80% des foyers qui seront dispensés du paiement de la taxe habitation. L’objectif sera atteint progressivement sur trois années : 2018, 2019, 2020.

Pour le ministre des comptes publics, comme pour le gouvernement, « l’enjeu, c’est de rendre du pouvoir d’achat sans grever la fiscalité locale »4.

Selon une étude de l’Observatoire français des conjonctures économiques5, l’exonération profiterait essentiellement aux classes moyennes car les personnes modestes bénéficient déjà de dégrèvements ou de plafonnements en fonction de leurs revenus. Il a été chiffré que 16,6 millions de ménages devraient bénéficier du nouveau dispositif, 69% d’entre eux ont un revenu compris entre 14 820€ et 23 840€ par an. Le gain de pouvoir d’achat serait de 0,7%, ce qui reste assez faible.

Le dégrèvement est réservé aux contribuables dont le revenu fiscal de référence, qui figure sur l’avis d’imposition, de l’année précédant celle de l’imposition à la taxe d’habitation n’excède pas la somme de 28 000€, pour la première part de quotient familial, majorée de 8 500€ pour chacune des deux demi-parts et 6 000€ pour chaque demi-part supplémentaire à partie de la troisième.

Pour les contribuables dont le montant du revenu fiscal de référence de l’année précédant celle de l’imposition de la taxe d’habitation excède ces limites, le taux de dégrèvement sera dégressif. Autrement dit, il diminuera au fur et à mesure que le niveau des revenus du contribuable augmente.

L’exposé des motifs précise qu’afin de « préserver l’autonomie financière des collectivités, l’Etat prendra en charge les dégrèvements, dans le limite des taux et abattements en vigueur pour les impositions 2017, les éventuelles augmentations de taux ou d’abattements étant supportées par les contribuables ». Il est annoncé une « mise à l’étude » d’une « refonte plus globale de la fiscalité locale ». Le chantier à ouvrir n’est certainement pas le plus facile !

3 – La contribution sociale généralisée (CSG)

Promesse de campagne du candidat Marcon, l’augmentation de 1,7 point de la CSG avait été chiffrée à 21,5 milliards d’euros.

Le gouvernement a choisi, pour redonner du pouvoir d’achat aux ménages, de supprimer les cotisations d’assurance maladie (0,75%) et d’assurance chômage des salariés (2,40%). Cette suppression est, en partie au moins, financée par une hausse de la CSG (+ 1,7 point) qui passe de 7,5 à 9,2% pour les salaires et de 6,6 à 8,3% pour les pensions de retraite.

Pour les travailleurs indépendants une mesure d’effet équivalent a été retenue. Il s’agit d’une baisse de la cotisation d’allocation familiale de 2,15 points, équivalente à une suppression de cette cotisation pour la grande majorité des travailleurs indépendants, et par accroissement d’assurances maladie et maternité.

Il faut se souvenir que la CSG, prélevée à la source sur la plupart des revenus à l’exception des prestations sociales et familiales, a une assiette large, englobant l’ensemble des revenus des personnes résidant en France.

L’augmentation s’applique à l’ensemble des revenus d’activité, de remplacement, du patrimoine et de placement, à l’exception des allocations chômage et des indemnités journalières.

Concernant les retraités le débat a été vif. La hausse de la CSG ne concerne que les pensionnés dont les revenus sont supérieurs au seuil permettant l’application du taux normal de CSG soit, pour une personne seule dont le revenu est exclusivement constitué de sa pension de retraite, un revenu net de 1 394 € par mois. Pour certains « le taux de pauvreté des retraités (7,3%) est d’ailleurs inférieur à celui des actifs (10,3%). C’est pourquoi l’effort que le gouvernement demande aux pensionnés en augmentant la CSG sur les pensions de 1,7 point à partie du 1er janvier 2018 est une mesure de justice sociale »6. Pour d’autres c’est « quelques 8 à 9 millions de personnes sur les 14 millions de retraités français seront touchés par la réforme »7.

4 – La flat tax

D’origine ancienne la flat tax est un impôt proportionnel à taux unique. Certains pays, la Lettonie en 1995, la Russie en 2001 ou encore la Roumanie en 2005, ont opté pour ce système d’imposition qui a l’avantage de la simplicité mais qui est une alternative discutable à la progressivité8.

L’article 11 du projet de loi de finances pour 2018 prévoit la mise en place d’un prélèvement forfaitaire unique (PFU) sur les revenus du capital du 30%. Cette imposition se décompose en un taux forfaitaire d’impôt sur le revenu de 12,8% auquel s’ajoute les prélèvements sociaux au taux global de 17,2%, à la suite de la hausse du taux de la contribution sociale généralisées (CSG).

L’option pour le barème de l’impôt sur le revenu est maintenue pour les contribuables dont le niveau d’imposition résultant de l’application du barème serait plus favorable.

L’objectif énoncé dans l’exposé des motifs étant « une refonte globale du régime d’imposition des revenus de l’épargne dans une logique de simplification des dispositifs existants », il est prévu la création, auprès du Premier ministre, d’un comité de suivi de la réforme de l’imposition des revenus mobiliers et plus-values de valeurs mobilières. Celui-ci sera chargé d’établir un rapport d’évaluation de l’efficacité des mesures de réorientation de l’épargne vers les investissements productifs. Le rapport doit être rendu public avant le dépôt du projet de loi de finances pour 2020.

D’autres mesures, notamment la baisse progressive du taux de l’impôt sur les sociétés pour atteindre 25% en 2022, la baisse du taux du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) et la suppression du crédit d’impôt à compter du 1er janvier 2019 ou encore « l’affaire » de la suppression de la contribution de 3% sur les revenus distribués, méritent examen.

Les objectifs du gouvernement en ce début de mandat sont clairement affichés : redonner du pouvoir d’achat, lutter contre le chômage, favoriser la compétitivité et l’attractivité, accompagner la transition écologique.

Il faudra attendre la décision du Conseil constitutionnel et apprécier dans le temps l’efficacité du dispositif fiscal. La politique n’est pas faite que de « marqueurs », elle se juge aussi aux résultats.

Thierry Lambert
Professeur Aix-Marseille Université
Président de 2iSF
Rédacteur en chef de la « Revue européenne et internationale de droit fiscal »

1 Piketty Thomas, ISF : Une faute historique, Le Monde, 8 – 9 septembre 2017,
2 Fressoz Françoise, Au bonheur des riches!, Le Monde, 28 septembre 2017.
3 Escande Philippe, L’ISF du capitaine Haddock, Le Monde, 14 octobre 2017.
4 Le Monde, 14 septembre 2017.
5 OFCE – Evaluation de la réforme de la taxe d’habitation d’Emmanuel Macron, 26 juin 2017.
6 Lelong Patrick, Une juste hausse de la CSG, Le Monde, 26 septembre 2017.
7 Perrotin Frédérique, Focus sur la réforme de la CSG, Petites affiches, 11 octobre 2017, pp. 4 – 6.
8 Christian Lopez, Une alternative discutable à la progressivité : la flat tax?, Refonder l’impôt sur le revenu ? (Laurence Vapaille dir -), L’harmattan, coll. Finances publiques, 2013, pp. 171 – 186.