Rapport de la Cour des comptes sur la fraude aux prélèvements obligatoires

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Christophe de la Mardière

Agrégé des facultés de droit

Professeur du Conservatoire national des arts et métiers, titulaire de la chaire de fiscalité des entreprises

droit fiscal de l'entreprise

Droit fiscal de l’entreprise, 2ème édition, LGDJ, coll. Manuel, 2019, 683 pages.

Droit fiscal de l’entreprise, 2ème édition, LGDJ, coll. Exercices pratiques, 2019, 227 pages.

En mai 2019, le premier ministre a demandé à la Cour des comptes un rapport sur la fraude fiscale. La Cour a souhaité élargir l’analyse à l’ensemble des prélèvements obligatoires mais, faute de temps (le rapport a été rendu en novembre 2019), l’évaluation de la fraude fut limitée à la TVA.

Le premier chapitre du rapport contient cependant une très intéressante étude des différents procédés de fraude aux prélèvements obligatoires. La lutte contre ce phénomène a rencontré, ces dernières années, de nouveaux défis. Le développement du commerce électronique conduit à une importante fraude à la TVA, très difficile à combattre face à l’impossibilité, en l’absence d’établissement stable, de contrôles sur place. Ces mêmes ventes et services en ligne relativisent la distinction entre professionnels et particuliers, ces derniers pouvant percevoir à ce titre d’importants revenus. Le travail détaché, d’un État membre de l’Union européenne à un autre, provoque également une fraude aux cotisations sociales.

Plus de la moitié des pays membres de l’OCDE ont procédé, via leur administration, à une évaluation de la fraude fiscale. Ce n’est pas le cas de la France, ou encore de l’Allemagne. Deux méthodes sont employées pour procéder à cette estimation. Celle dite « descendante » compare une recette fiscale théorique, calculée à partir d’agrégats macroéconomiques, avec le produit de l’impôt réellement perçu. La méthode « ascendante », à l’inverse, part des résultats du contrôle fiscal pour les étendre à l’ensemble des opérateurs économiques. Cette technique est cependant affectée par des « biais de sélection » des contribuables vérifiés, sachant que certaines professions présentent plus de risques de fraude que d’autres. Il convient donc de corriger ces biais, pour que les chiffres soient représentatifs de l’économie nationale.

Les résultats obtenus sont très variables. Ils retiennent une estimation de l’écart fiscal (tax gap), dans lequel on comprend la fraude, mais aussi les admissions en non-valeur et les remises gracieuses. L’écart fiscal est de 16,6 % aux États-Unis, contre 15 % en Italie et 5,6 % au Royaume-Uni. L’étude menée par la Cour des comptes et l’Insee aboutit à une estimation de la fraude à la TVA, en France, à une quinzaine de milliards d’euros, chiffre qui mérite d’être affiné. Cette évaluation a retenu la méthode ascendante avec correction des biais de sélection.

L’intérêt majeur du rapport consiste dans le paradoxe entre un renforcement important de la lutte contre la fraude et la baisse des résultats du contrôle fiscal. Au plan international, la France est pourtant l’un des pays à recevoir le plus de renseignements (1,8 million) des autres États, et à en envoyer le plus (1 million). À l’échelle nationale, la répression fut considérablement renforcée par les lois du 6 décembre 2013 et du 23 octobre 2018. Notre pays compte aujourd’hui parmi ceux qui répriment le plus sévèrement la fraude fiscale. On assiste également à une multiplication des polices financières.

Pourtant, les droits notifiés sont passés de presque 18 milliards d’euros en 2013 à un peu moins de 16 milliards en 2018. Ces chiffres ne tiennent pas compte des résultats du service de traitement des déclarations rectificatives, autrement dit, la « cellule de dégrisement » ayant permis la régularisation des comptes bancaires étrangers non déclarés en France. Le taux de recouvrement est toujours aussi faible : moins de la moitié des rappels d’impôt est effectivement recouvrée. L’une des causes de ces phénomènes, souligne la Cour, tient dans la baisse des effectifs des vérificateurs et donc du nombre de contrôles sur place. Il demeure qu’à l’étranger, les administrations financières comptent également moins d’agents alors que les chiffres du contrôle fiscal augmentent.

Les recommandations faites par la Cour se distinguent par leur banalité, il convient, en particulier, de renforcer la coopération interministérielle en matière de lutte contre la fraude. Alors que la rue Cambon ne manque généralement pas d’esprit critique, elle se montre peu prolixe sur les dérives et, pour l’heure, l’inefficacité de la répression financière en France. Dans notre pays, la fraude fiscale peut conduire jusqu’à sept ans de prison, ainsi qu’à des amendes très élevées, qui se cumulent avec des sanctions administratives également très lourdes. On a l’impression d’être passé du délit au crime.

Inévitablement, le renforcement de la répression passe par le recul des libertés. Ainsi, la loi de finances pour 2020 autorise les administrations fiscale et douanière à exploiter les données publiques sur Internet (data mining). Disposition que le Conseil constitutionnel n’a censurée qu’a minima. Le sommet semble atteint avec la directive Dac 6, qui contraint les conseils fiscaux (dénommés sous l’appellation ridicule d’« intermédiaires savants ») à déclarer les montages internationaux qu’ils ont élaborés. Mais comme beaucoup de ces « savants » sont tenus au secret professionnel, il revient à leurs clients de procéder à cette déclaration…

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