Questions – réponses à Jean-Luc Albert

1 – Que pensez-vous de l’inclusion de l’union douanière dans le titre sur la libre circulation des marchandises lui-même placé dans une partie consacrée aux politiques et actions internes de l’Union ?

C’est à mon sens une erreur ou en tout cas une forme regrettable de banalisation de la question douanière.

Le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne a été mal construit et aurait dû comporter une dimension économique spécifique fondée sur l’union douanière.

L’union douanière est le pivot fondamental d’un système juridique douanier européen dont la vocation est d’abord externe sachant cependant que cette union conduit à prohiber aussi les taxes d’effet équivalent internes, et à asseoir les libertés « communautaires », en particulier la liberté de circulation des marchandises.

Cette union douanière fait partie des compétences exclusives de l’Union européenne et s’appuie sur un système unifié de classification des marchandises, de tarification (l’espèce tarifaire, …) ; elle est complétée par la politique commerciale qui est aussi une compétence exclusive et se trouve à l’origine d’une importante politique conventionnelle qui impacte en particulier le tarif douanier.

Ce faisant, on pressent une évolution sur le long terme des questions douanières qu’il est de plus en plus difficile d’appréhender en terme économique sous l’angle d’une politique douanière européenne, l’analyse étant de plus en plus liée à une démarche gestionnaire, de management.

2 – Comment s’articule le code des douanes de l’Union européenne avec les codes des douanes nationaux des États membres ?  Pourquoi garder des codes des douanes nationaux ?

Sur le plan formel il existe très peu de textes douaniers nationaux se présentant sous la forme d’un code national des douanes. En ce sens, la France est une exception.

Il est clair au vu des textes adoptés sur le plan national que les textes en question ont une fonction d’effectivité de la norme européenne (droit primaire comme le Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne et droit dérivé comme le CDU), la recodification du code français des douanes illustrant parfaitement la disparition de l’essentiel des fondamentaux du droit douanier, la norme étant d’abord européenne mais aussi internationale.

Cette dimension nationale soulève en elle-même des problèmes en raison d’une absence d’harmonisation des systèmes répressifs nationaux douaniers, ce qui est un facteur de concurrence entre les Etats membres, les pratiques administratives étant d’ailleurs assez inégales selon les pays.

On peut sans doute être amené à s’interroger sur les évolutions du droit douanier sur le plan européen en regard de la réforme du code des douanes de l’union dont l’aboutissement en 2026 amène à l’adoption certes d’un nouveau code mais aussi à la création d’une autorité douanière européenne avec une plateforme européenne (un data hub), le numérique conduisant à impulser une forme d’intégration européenne et de centralisation voire une forme de « fédéralisation » gestionnaire alors même que les administrations douanières restent nationales.

3 – Le code des douanes de l’union européenne est-il un frein au commerce mondial ? Est-il protecteur du commerce communautaire ? 

L’union européenne reprend dans le TFUE et le code des douanes de l’Union un ensemble de dispositifs juridiques émanant de conventions internationales. Par certains côtés le droit de l’Union peut être considéré comme un droit de transposition de normes internationales.

En lui-même, tel qu’il existe avant d’être remplacé cette année par un nouveau code des douanes de l’Union, il n’est pas porteur de profondes originalités européennes. L’essentiel de ce que l’on y retrouve, se retrouve avec les mêmes approches dans quasiment tous les systèmes juridiques douaniers.

C’est la « standardisation » du droit douanier.

Ce qui diffère clairement d’un système à un autre c’est le tarif douanier qui reste encore un domaine traduisant une certaine liberté dans un cadre qui jusqu’alors et dans le prolongement des principes GATT/OMC s’inscrivait danse une démarche d’abaissement des barrières tarifaires, ce qui n’est plus le cas à présent. Les pratiques administratives, parfois « laxistes » ne conduisant pas à une application homogène des normes douanières européennes ; ce qui se passe aux Pays-Bas ou en Italie avec les mêmes textes européens n’est pas nécessairement ce qui se passe en France, en ce sens  « le non-dit politico-administratif » national joue encore aujourd’hui un rôle important en particulier dans l’attractivité des flux ; les législations nationales et les pratiques administratives constituent un facteur de distorsion de concurrence qu’il appartient (ou devrait appartenir) aux instances européennes et en particulier de la Commission européenne, de mettre en cause, ce qui n’est pas toujours le cas. La création de l’autorité douanière européenne, qui sera implantée à Lille, pourrait conduire à assurer cette recherche d’homogénéité et une plus grande coordination entre les administrations douanières.

Il convient par ailleurs de rappeler ou de souligner que l’union européenne a développé un cadre conventionnel majeur débouchant sur des mécanismes d’origine préférentielle et l’abaissement des barrières tarifaires européennes.

Il ne constitue dans pas en lui-même un frein au commerce international tant à l’importation qu’à l’exportation, mais pour un opérateur qui n’a jamais exporté, rentrer dans le système juridique douanier constitue à l’évidence une difficulté, une découverte.

C’est ce qui est arrivé lors du Brexit avec la création d’une frontière douanière entre l’UE et le Royaume-Uni, nombre d’opérateurs qui ne commerçaient (qu’au) sein de l’UE ayant découvert à cette occasion l’originalité des formalités douanières.

Soyons clair, le Code des douanes de l’union n’a pas vocation par lui-même à assurer la protection des productions européennes ; ce sont des dispositifs connexes comme en matière de dumping, de lutte contre les subventions qui peuvent conduire ponctuellement à assurer une protection ou du moins un rééquilibrage en termes de prix entre les produits importés et les produits européens.

Sous cet angle « protecteur » la démarche « trumpienne » n’est pas possible en droit douanier de l’UE et les Etats membres ne peuvent instaurer des mécanismes notamment tarifaires destinés à protéger des productions nationales.

La Cour de justice de l’Union européenne l’a rappelé à plusieurs reprises et a rappelé un principe essentiel, fondateur de l’union douanière, en ce sens que le système européen s’inscrit dans une démarche d’ouverture des marchés.

Sauf à revoir fondamentalement « l’ADN » de l’UE en ce domaine, ADN historique retenu dès les années 1950 et finalisé à partir de la mise en place du marché commun en 1968, tous les textes européens adoptés et validés par les Etats membres s’inscrivent dans une logique économique d’ouverture du marché européen.

Nous sommes, sur ce point, les héritiers de choix qui nous sont antérieurs et que le marché intérieur unique de 1986 a consacrés.

4 – Vous consacrez une partie à ce que vous appelez « les législations restrictives ». Que faut-il comprendre ?

C’est sans doute là qu’il existe une plus grande originalité « normative » européenne et en disant cela on éprouve le sentiment que ce n’est peut-être pas si certain.

Les législations européennes adoptées bien souvent sous la forme de règlements, textes obligatoires dans tous leurs éléments et à effet direct, sont à la base d’un système juridique complexe qui n’est pas douanier mais fait intervenir les douanes au travers de leurs activités de contrôle des déclarations et de marchandises, tant à l’importation qu’à l’exportation.

Le risque est ici relativement important pour les opérateurs.

Si l’on devait être quelque peu distancé par rapport à ce système fait de centaines de règlements européens, souvent corrigés, complétés, adaptés dans le temps, on pourrait souligner le fait que ces règlements ne font par eux-mêmes que concrétiser différentes conventions internationales ou différents accords internationaux.

Ces règlements, soit à vocation générale, soit à vocation sectorielle, doivent être maitrisés et compris par les opérateurs, certes, mais aussi par les administrations douanières.

Il s’agit ici d’un nombre très important de législations européennes qui constituent des législations restrictives conduisant à encadrer certaines activités commerciales, à freiner voire à interdire, pour différents motifs, des importations ou des exportations, comme par exemple en matière militaire, environnementale, … ; on retrouve de telles législations aussi dans le cadre de mesures restrictives destinées à sanctionner différents Etats, comme la Russie, la Biélorussie, la Birmanie, l’Iran,…

L’Union européenne a ainsi adopté des règlements concernant le travail forcé, les biens à double usage, le carbone aux frontières, la déforestation, …

Ils constituent en eux-mêmes des régimes spécifiques dont la mise en œuvre est difficile car pouvant être considérés comme des dispositifs destinés à protéger certaines productions européennes.

Ils sont d’ailleurs parfois dénoncés devant l’OMC car pouvant être considérés comme discriminants.

A titre d’illustration, la Fédération de Russie a mis en cause le règlement relatif au Mécanisme d’Ajustement Carbone aux Frontières (MACF) devant l’OMC au début de l’année 2025. On peut à l’occasion regretter la réponse dilatoire de l’Union européenne qui a consisté à « botter en touche » en mettant en avant le conflit russo-ukrainien pour ne pas répondre à la question soulevée.