Le ministre des finances sous la Vème République

julien defline
Julien Defline

Julien DEFLINE
Docteur en droit public
ATER
Centre d’études fiscales et financières
Aix-Marseille Université

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Le ministre des finances sous la Vème République
Contribution à l’étude du désenchantement d’une toute-puissance
LGDJ, coll. Bibliothèque Finances publiques et fiscalité
2021, 473 pages

1. Au sein du ministère des Finances, la direction du budget et la direction de la législation fiscale (ou service de la législation fiscale), sont des directions puissantes. Peut-on dire que le ministre des Finances a été, tout au long de la Ve République, et ce indépendamment des alternances, sous la dépendance de ces directions ou est-il parvenu à imposer ses choix, sa politique, face à ses services ?

Il est vrai que l’administration du ministère des Finances est l’une des plus puissantes de France. Cette puissance n’est pas sans conséquence sur les pouvoirs réels du ministre des Finances. Si, en théorie, le ministre est le chef de l’administration de son ministère, la réalité est bien différente. (lire la suite)  En pratique, il n’est pas toujours en capacité d’exercer son leadership face aux technocrates qui ont une opinion bien tranchée sur les réformes qu’ils estiment nécessaires. Nombre de ministres en ont fait les frais et n’ont pas su s’affranchir de l’influence des directeurs de la forteresse.

Dans le rapport de force entre le politique et la technostructure, les directeurs n’hésitent pas à proposer avec insistance des réformes, ou à s’opposer à celles souhaitées par le ministre. Ils cherchent par tout moyen à imposer leur pensée, conduisant même à élaborer certains stratagèmes afin que le ministre signe, sans le savoir, des documents relatifs aux orientations que l’administration souhaite suivre. D’ailleurs, à l’arrivée de chaque nouveau ministre, un « dossier ministre », regroupant toutes les réformes politiques que l’administration souhaite mettre en œuvre, lui est soumis pour tenter d’influer sur les choix politiques à venir.

Toutefois, il est vrai que la personnalité du ministre influe tout de même sur la force coercitive de l’administration. Plus le ministre est faible, plus il est écrasé par son administration. Plus il est fort, plus il peut s’imposer face à elle. Les ministres les plus respectés ne sont d’ailleurs pas forcément les plus compétents. Un ministre est donc plus ou moins influent en fonction de sa personnalité, de son expérience, son caractère, et de sa façon de travailler. Ce ministre doit faire preuve d’autorité et avoir la volonté de s’imposer. Il doit à la fois leur résister et écouter certains conseils, mais surtout, il doit savoir dire « non ». Au cours de la Ve République, les Présidents de la République et Premiers ministres ont été de plus en plus frileux à l’idée d’installer un ministre puissant aux Finances participant alors au renforcement de l’administration du ministère.

2. Le ministre de finances est dans une relation singulière avec le Premier ministre, parfois avec le Président de la République notamment au moment des arbitrages budgétaires. Au-delà des textes, y a-t-il eu des pratiques différentes ou une très grande continuité ?

Les relations entre le ministre des Finances et le Premier ministre, ou entre le ministre des Finances et le Président de la République, sont très fluctuantes en fonction des périodes, des personnalités et des liens qui les unissent. Ces relations ont d’ailleurs évolué au cours de la Ve République. Si le ministre des Finances possédait un grand pouvoir d’influence dans la première moitié de la Ve République, les textes et la pratique ont conduit à l’affaiblir.

Au cours de la première moitié de la Ve République, le ministre des Finances était parfois qualifié de quasi-tuteur du Premier ministre, en raison de son influence sur le chef du Gouvernement. De nombreux témoignages montrent qu’aucune décision importance n’était prise sans son accord. Il fut alors un temps où les arbitrages du Premier ministre n’avaient pas la force contraignante qu’ils ont aujourd’hui en raison d’un vice-arbitrage de fait permanent du ministre des Finances. En pratique, un certain nombre de gouvernements ont donc connu des ministres des Finances jouissant d’une réelle autorité à tel point que le Premier ministre renonçait pratiquement aux arbitrages financiers et s’en remettait à lui.

Toutefois, depuis une vingtaine d’années, les textes et la pratique ont cherché à réduire la prééminence du ministre des Finances en accentuant sa subordination au Premier ministre et au Président de la République. Cette pratique a notamment été accentuée par le souhait de diviser Bercy en plusieurs ministères afin de régner plus aisément sur ce ministère. La division du ministère affaiblit, ou du moins atténue, ses pouvoirs. Les réformes législatives et la pratique ont également conduit à mettre le ministre en retrait des arbitrages. Il doit être arbitré et non arbitre. Enfin, la diminution de la technicité des ministres des Finances au cours de la Ve République a également contribué à revaloriser les arbitrages du Premier ministre. En pratique, les arbitrages du Premier ministre correspondent dorénavant à ce qui est prévu par les textes, puisque le ministre des Finances reste davantage à sa place de subordonné. Par retours d’expériences, les ministres « dépensiers » admettent eux-mêmes que Matignon est devenu le véritable lieu de décision en matière budgétaire. Par ailleurs, depuis le début des années 2000, le régime s’est également « hyper présidentialisé » à tel point que les trois derniers Présidents de la République ont fait entrer les Finances dans le domaine réservé du Président de la République atténuant davantage la puissance du ministre des Finances.

3. Dans sa relation au Parlement, notamment à l’occasion de l’examen des lois de finances, le ministre des Finances semble très puissant face à des parlementaires qui dépendent des ministères, notamment du ministère des Finances, mais aussi de la Cour des comptes, pour obtenir des éléments utiles à la prise de décision. Cette situation est-elle une constante de la Ve République ?

Le ministre des Finances détient certaines compétences non négligeables lors du processus d’adoption des politiques financières et fiscales, phase qui relève normalement de la compétence législative. Si le Parlement intervient en théorie comme un contre-pouvoir, il a été rationalisé par les constituants de 1958 afin d’éviter les dérives du parlementarisme. Cette rationalisation a permis au ministre des Finances de prendre part à l’adoption des textes de loi. En effet, alors que l’adoption des politiques financières publiques revient en principe au Parlement, le ministre des Finances ne se trouve cependant pas dénué de compétences à cette étape de la procédure. Outre le dépôt, la présentation et la défense du projet de lois financières et fiscales devant les parlementaires, le ministre des Finances intervient également indirectement par le biais de compétences attribuées au Gouvernement, mais qui, en pratique en matière financière, reviennent essentiellement au ministre des Finances. Ces dernières relèvent tant des textes constitutionnels veillant à rationaliser le Parlement – concédant certaines compétences au Gouvernement pour reprendre la main sur la procédure législative – que de la pratique ayant conduit au phénomène majoritaire sous la Ve République. Les parlementaires se sont retrouvés fortement encadrés dans l’exercice de leurs compétences depuis 1958, réduisant peu à peu le Parlement à de simples chambres d’enregistrement. La question de l’intérêt d’une telle procédure d’adoption des politiques financières par le Parlement peut alors être posée. Son réel intérêt réside dans le fait de permettre au Gouvernement de s’abriter derrière l’autorisation parlementaire et l’expression de la volonté du peuple par le biais de ses représentants. C’est draper l’acte politique, engageant les dépenses et les recettes de l’État, dans une émanation de la volonté du peuple incarnée par le vote parlementaire de la loi de Finances.

Cependant, les risques de 1958 semblaient être bien éloignés de la réalité actuelle, car, au contraire, le régime a basculé vers une prééminence du pouvoir exécutif. Afin de remédier à ce déséquilibre entre les pouvoirs, au profit de l’exécutif, la LOLF de 2001 est venue rénover les pouvoirs du Parlement. Si le Parlement a effectivement repris du terrain, la renaissance législative tant attendue est à relativiser. Le ministre des Finances, et plus largement le pouvoir exécutif, conserve la maîtrise de la discussion financière tout au long du processus d’adoption des lois financières.

4. La fonction de contrôle du ministre des Finances, qui naguère était très présente, semble être aujourd’hui supplantée par la Cour des comptes qui en a, quasiment, le monopole. Cette évolution ne contribue-t-elle pas à l’affaiblissement du rôle du ministre des Finances ?

Il est vrai que les compétences de la Cour des comptes, institution supérieure de contrôle, ont été largement élargies sous la Ve République. Elles dépassent le simple contrôle de l’exécution des lois de finances, puisque la cour formule aujourd’hui également des recommandations qui permettent de nourrir une réflexion et d’aider le travail de l’exécutif et du législatif. Outre sa mission d’assistance du Parlement, la Cour des comptes détient une activité juridictionnelle, mais également une activité administrative. Elle contrôle la régularité des opérations, elle certifie les comptes de l’État et apprécie les objectifs et indicateurs de résultats, et elle contrôle enfin la gestion du bon emploi des fonds publics.

Si la Cour des comptes contrôle les politiques financières publiques, contrôlant in fine le ministre des Finances, l’influence de ce contrôle sur sa puissance peut être atténuée, car, dans ses activités juridictionnelles comme administratives, l’action de la Cour des comptes apparaît également comme un appui dans l’action du ministre des Finances et pas uniquement comme un obstacle. Dès lors, si par ce contrôle la Cour des comptes contrôle en partie l’activité politique du ministre des Finances, venant ainsi limiter sa puissance, ce contrôle ne s’oppose pas toujours à ses propres intérêts.

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