1 – Les « Paradise Papers » ont montré que des États pouvaient échanger des informations à des fins fiscales tout en ayant des pratiques et un droit interne très favorables à l’optimisation fiscale agressive. Ne faut-il pas en revenir aux préconisations du rapport de l’OCDE de 1998, consacré à la concurrence fiscale dommageable, qui identifiait un “paradis fiscal non coopératif” avec quatre critères ;
- des impôts insignifiants ou inexistants ;
- l’absence de transparence sur les régimes fiscaux mis en œuvre ;
- l’absence d’échanges de renseignements fiscaux avec d’autres États ;
- l’absence d’obligation pour une personne morale ou physique d’exercer une activité substantielle.
Les « Paradise Papers » montrent avant tout qu’il est nécessaire pour les États de continuer à renforcer leur coopération en matière fiscale, afin de tacler les abus et de combler les failles qui facilitent l’évasion fiscale. Les informations diffusées révèlent différentes situations. Certains schémas qui ont été utilisés par des entreprises ou des particuliers afin de réduire leurs obligations fiscales sont parfois illégaux et frauduleux, mais aussi parfois purement légaux lorsqu’ils tirent avantage des différences qui existent entre les systèmes juridiques nationaux. Les travaux de l’OCDE ciblent ces deux types de situations, et les mesures que nous proposons visent à empêcher que ces schémas se reproduisent dans le futur.
Deux grands chantiers sont actuellement en cours à l’OCDE sur ces questions. D’une part, l’échange de renseignements, sur lequel travaillent les 147 membres du Forum mondial sur la transparence et l’échange de renseignements à des fins fiscales (‘le Forum mondial’) et pour lequel une étape majeure vient d’être franchie en septembre 2017 avec les débuts de l’échange automatique de renseignements entre près de 50 pays. D’autre part, les travaux sur l’optimisation fiscale agressive des entreprises multinationales, connus sous l’acronyme anglais de BEPS (Base Erosion and Profit Shifting : érosion de la base d’imposition et transfert de bénéfices). Des rapports sur 15 actions majeures ont été publiés fin 2015, et sont actuellement en phase de mise en œuvre par les 110 membres du Cadre inclusif sur le BEPS. La situation évolue d’ores et déjà, avec l’échange d’informations entre administrations sur plus de 6 500 rescrits fiscaux, permettant ainsi d’identifier les transactions à risques, ou encore l’examen de plus de 160 régimes fiscaux préférentiels dont la majorité a déjà été modifié ou abolie pour être en ligne avec les recommandations de l’OCDE.
2 – L’OCDE développe son programme “inspecteur des impôts sans frontières”. Les administrations fiscales, dont la France, sont rassemblées dans un réseau de coopération JITSIC. Est-il envisageable d’aller un peu plus loin et d’aller vers une harmonisation des procédures d’investigations et de contrôles, avec un volet de garanties communes accordées aux contribuables.
De plus en plus de programmes de coopération et d’assistance technique sont proposés par l’OCDE. L’initiative « Inspecteurs des impôts sans frontières » (IISF) vise à renforcer les capacités des administrations fiscales des pays en développement en matière de vérification fiscale grâce à une approche fondée sur l’apprentissage par la pratique. Dans le cadre de cette initiative, des experts travaillent aux côtés des administrations fiscales des pays en développement afin de partager leurs compétences et leur savoir-faire. À ce jour, des programmes IISF ont été lancés dans 25 pays. Entre 2012 et juin 2017, les programmes IISF ont généré plus de 328 millions de dollars américains de recettes fiscales supplémentaires.
Le réseau JITSIC (de l’anglais Joint International Taskforce on Shared Intelligence and Collaboration) réunit les administrations fiscales de 37 pays, et offre une plateforme pour qu’elles partagent leurs expériences, leurs ressources et leur expertise pour répondre aux défis communs qu’elles rencontrent. Le JITSIC a notamment travaillé sur les suites à donner à l’affaire des « Panama Papers » en 2016.
Le fait de bâtir des règles fiscales plus précises et des systèmes fiscaux plus justes permet d’améliorer la sécurité juridique à la fois pour les administrations fiscales mais aussi pour les contribuables. Concernant les garanties accordées aux contribuables, il faut souligner l’importance des travaux sur la sécurité juridique en matière fiscale. L’OCDE et le FMI ont publié en mars 2017 un rapport identifiant les pistes pour apporter plus de prévisibilité aux contribuables, dont l’amélioration des procédures amiables et le développement des programmes dits de cooperative compliance. Le programme ICAP (de l’anglais International Compliance Assurance Programme), qui sera lancé en janvier 2018, vise également à offrir plus de sécurité juridique aux contribuables « à faible risque » en leur permettant de dialoguer simultanément avec plusieurs administrations fiscales, afin de faire valider leurs schémas et de prévenir tout contentieux.
L’OCDE a également publié en novembre 2017 la 3ème édition du rapport sur la coopération inter-agences dans la lutte contre la délinquance fiscale et autres délits financiers, qui décrit la manière dont les différentes agences de 51 pays (administrations fiscales, services de renseignements, parquet, police, ou encore agences anti-corruption) travaillent ensemble pour combattre ces délits. Le rapport analyse et encourage également les contrôles et les investigations conjoints.
3 – Ce qui est immoral n’est pas obligatoirement illégal. Le développement de l’échange automatique d’informations, le déroulement de BEPS sont des outils utiles mais on ne peut pas exclure que certains États s’en affranchissent, prennent beaucoup de temps, contournent les dispositifs qu’ils auront ratifiés. Un examen par les pairs, à l’image de ce que fait le forum mondial sur la transparence et l’échange de renseignements à des fins fiscales, peut-il suffire ou faut-il envisager des sanctions internationales ?
L’influence de l’OCDE se situe dans le domaine de la soft law. Dans cet esprit elle a mis en place un système d’examen par les pairs d’abord au sein du Forum mondial sur la transparence et l’échange de renseignements à des fins fiscales depuis 2009, puis au sein du Cadre inclusif sur le BEPS depuis 2016. Les examens par les pairs constituent un moyen efficace de s’assurer que les pays mettent en œuvre leurs engagements : tous les membres peuvent évaluer les réalisations de leurs pairs. Ces examens résultent, en ce qui concerne le Forum mondial, en des notes (« conforme », « conforme pour l’essentiel », « partiellement conforme », ou « non conforme »), qui sont publiées et présentées dans un rapport annuel destiné aux ministres des Finances du G20, assurant ainsi un impact politique et médiatique significatif.
Le processus de listing est également un outil efficace pour définir le seuil des engagements qui sont attendus de la part des États. Les conséquences pour un pays du fait d’être listé dépendent des droits nationaux, mais ont potentiellement un impact important (avec notamment des retenues à la source sur les flux en direction du pays considéré).
4 – Dans certains États les montages juridiques d’optimisation fiscale doivent être montrés et validés par l’administration fiscale avant qu’ils soient mis en place. Faut-il généraliser cette pratique qui, en France notamment, heurte les professionnels du droit et du chiffre ?
Les « Paradise Papers » mettent en lumière, une nouvelle fois, le rôle de certains intermédiaires et conseils qui promeuvent et facilitent la mise en place de schémas d’optimisation fiscale agressive. L’une des réponses qui peuvent être apportées concerne les travaux qui ciblent précisément ces intermédiaires à travers des règles de communication obligatoire d’informations ou de structures aux autorités fiscales. De telles règles, recommandées dans le cadre du Projet BEPS, permettent aux administrations d’obtenir une information en amont sur les schémas d’optimisation fiscale abusive, sur ceux qui les conçoivent et ceux qui les utilisent. Un autre élément de réponse est de s’assurer que les administrations fiscales puissent accéder à des informations précises et à jour relatives aux bénéficiaires effectifs de différentes formes d’entités juridiques, y compris les trusts et les fondations.
À la demande des ministres des Finances du G7, l’OCDE travaille également sur la manière dont les règles de communication obligatoire peuvent limiter les opportunités de contournement de la Norme commune de déclaration en matière d’échange automatique de renseignements. Un rapport sur la question doit être présenté début 2018.