48,5%, 46,5% et après ….

Le Président de la République et le Premier ministre ont annoncé, cet été, une nouvelle baisse des impôts, d’environ 2 milliards, dont on ne sait pas si elle est gagée sur une reprise qui est au mieux frémissante, voire atone. Il semblerait qu’elle soit aussi financée par des économies budgétaires, qui restent à préciser, et le produit de la lutte contre la fraude fiscale. Si la tendance devait se poursuivre, le nombre de contribuables soumis à l’impôt sur le revenu se réduirait comme peau de chagrin1 :

 en 2012 sur 36,4 millions de contribuables, 18,1 étaient imposables soit 49,9%

 en 2014 sur 37,1 millions de contribuables, 17,6 étaient imposables soit 48,5%

On prévoit pour 2015 environ 16 millions de contribuables imposables soit 46,5% du nombre total de contribuables.

Les grandes masses des impôts collectés sont les suivantes :

Années

2012

2014

2015 (projet)

TVA

173,4 milliards

178,2 milliards

193,2 milliards

Impôt sur le revenu

65,5 milliards

75,4 milliards

75,3 milliards

Impôt sur les sociétés

58,7 milliards

57,3 milliards

58,1 milliards

Impôt de solidarité sur la fortune

5 milliards

5,2 milliards

/

Source : Ministère de l’économie et des finances

Aujourd’hui 10% des foyers fiscaux les plus riches acquittent 70% de l’impôt sur le revenu.

Mais le tableau serait incomplet si l’on restait là2.

La contribution sociale généralisée (CSG) a rapporté pas moins de 91 milliards en 2013. Rappelons que son produit était initialement, en 1991, de 3,7 milliards avec un taux initial de 1,1%. Mais l’élargissement successif de l’assiette et le basculement des cotisations d’assurance maladie vers elle en 1998 font qu’aujourd’hui son produit progresse plus vite que le produit intérieur brut (PIB).

Le dispositif doit être complété par la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS), créée par l’ordonnance du 24 janvier 1996, qui finance les déficits des régimes de base de la sécurité sociale. Son assiette large fait que son produit pour 2013 était de 6,6 milliards, contre 3,9 en 1997.

Ajoutons la contribution de solidarité pour l’autonomie (0,4 milliards en 2013), les prélèvements sociaux sur le revenus du capital (7,9 milliards en 2013), les prélèvements sociaux sur les paris en ligne (217 millions en 2013), …..

L’opacité de notre système fiscal n’est pas seulement source d’insécurité juridique. La légitimité de l’impôt est remise eu cause. Le consentement, qui n’est pas seulement une formule juridique, est contesté. Certes chacun règle de la TVA et de la CSG mais ce dont il s’agit c’est de faire accepter l’impôt sur le revenu, par ceux qui le paie, quand 53% des contribuables ne s’en acquittent pas.

Faute d’une réforme globale, qui aurait pu être envisagée au début du quinquennat, il faudra se contenter d’aménagements qui , sans être mineurs, n’en restent pas moins d’une portée limitée.

Il y a tout d’abord la grande affaire de la retenue à la source. Beaucoup en parlaient et trouvaient toutes les raisons du monde pour repousser sa mise en oeuvre. Cette fois il semblerait que la retenue à la source soit un objectif à l’horizon 2017 – 2018 à moins qu’après l’élection présidentielle …

Ne nous y trompons pas c’est une réforme importante mais elle ne saurait tenir lieu de réforme de l’impôt sur le revenu et de ses succédanés que sont la CSG et la CRDS. C’est une réforme qui peut avoir des conséquences quant au ressenti de l’impôt. Le contribuable à qui on retient, au titre de la retenue à la source, une partie du revenu a-t-il parfaitement conscience du montant annuel qu’il acquitte? La retenue à la source peut avoir un effet anesthésiant qui peut nous éloigner encore un peu plus de l’image du citoyen réglant une contribution.

Nous avons eu deux mesures d’inégale importance.

La première mesure fut d’étendre la première tranche d’imposition à 0%, autrement dit de faire disparaître le taux d’imposition à 5,5%. Plus de 2,6 millions de foyers fiscaux étaient concernés, le coût pour l’’Etat a été estimé à 500 millions d’euros.

Aujourd’hui subsistent cinq taux d’impositions : 0% pour la fraction du revenu imposable (une part) n’excédant pas 9 690 € et à l’autre extrémité 45% pour la fraction du revenu imposable (une part) supérieure à 151 956€. Les taux intermédiaires sont 14%, 30% et 41%.

La seconde mesure a une apparence plus technique. L’objectif était d’aménager et de revaloriser le mécanisme de la décote. Par cette technique, il s’agit de diminuer l’impôt brut, dans la limite de son montant, d’une somme égale à la différence entre la plafond de la décote et la moitié du montant de la cotisation de l’impôt brut. Autrement dit, plus le plafond de la décote est élevé plus grand est le nombre de contribuables bénéficiant d’une minoration ou d’une exonération de l’impôt. Le dispositif concernait 7,45 millions de foyers fiscaux. Le coût pour l’Etat a été chiffré à 2,2 milliards d’euros.

On comprend bien que faire une réforme fiscale d’ensemble n’est pas chose aisée, d’autant que le temps politique et celui de la réforme, qui nécessite un temps long, ne sont pas compatibles.

On évoque très régulièrement, soit pour la combattre soit pour la défendre, la fusion de l’impôt sur le revenu et de la CSG. Beaucoup trouvent que l’assiette large de la CSG pourrait, en quelque sorte, servir de modèle et l’on pourrait retenir la progressivité pour principe.

Le Conseil des prélèvements obligatoires, dans un rapport récent, considérait qu’« au regard de l’ensemble des difficultés identifiées dans les études existantes et des nombreux arbitrages nécessaires à la définition d’un tel projet, il apparaît que la fusion de l’IR et de la CSG ne peut constituer qu’un projet de moyen terme, lié à une réforme préalable de l’IR assortie d’une limitation drastique des dépenses fiscales qui l’affectent, d’autant plus délicate à réaliser après une période de hausse importante des prélèvements obligatoires pesant sur les ménages »3.

Peut – être pourrait – on avoir pour projet de réécrire, de « refonder »4, l’impôt sur le revenu. Tous les sujets doivent être traités, à commencer par ceux qui fâchent ….

La progressivité doit être repensée. Aujourd’hui le barème de l’impôt sur le revenu en France repose sur 5 tranches mais en 1972 nous en avions 9, en 1973 pas moins de 14, pour en garder 5 en 2006 et 6 en 2013. Le Luxembourg a 20 tranches d’imposition mais la Belgique n’a que 6 tranches !!!

La première tranche d’imposition réduite de 5 à 3% en 1970 a été portée à 0% en 1972. En Allemagne, au Luxembourg ou en Belgique le premier taux d’imposition est de 0%. Par contre en Irlande, pays qui ne connait que deux tranches d’imposition, le premier taux d’imposition est de 20% et le second de 41%.

Enfin le taux maximum d’imposition reste un sujet qui déchaine, de façon irrationnelle, les passions. Rappelons qu’il a été de 90% en 1924 et 1936, 85% en 1948. Il est tombé autour de 60% jusqu’en 1981, 65% en 1982, 58% en 1986. Depuis 2006 il est entre 40% (2006) et 45% (2013).

La question du quotient familial mérite d’être posée dans une France où les familles recomposées côtoient les familles monoparentales, sans oublier les personnes unies par les liens juridiques du mariage ou par un Pacs. Les familles, toutes aussi légitimes les unes que les autres, sont plurielles.

Pourquoi ne pas aller vers des impositions séparées qui, peut être, auraient l’avantage de simplifier les choses ? L’imposition séparée est la technique retenue dans la quasi – totalité des pays de l’OCDE.

Concernant la prise en compte des enfants et des personnes à charge, la technique du quotient familial n’est pas la seule possible. En Allemagne, en Espagne ou en Belgique, par exemples, un système d’abattements forfaitaires est mis en place pour prendre en compte les enfants.

Enfin réécrire l’impôt sur le revenu c’est avoir le courage d’en finir avec les niches fiscales. Il y a plus de dix ans déjà le Conseil des impôts considérait que cette « fiscalité dérogatoire » constituait un enjeu important et mal maitrisé, avec des dispositifs jugés « complexes et d’une efficacité incertaine »5. Il faudra très certainement résister à tous les lobbys du monde qui nous expliquerons, notamment, combien il est important d’accorder des réductions et des crédits d’impôts dans le cadre d’opérations de restauration immobilière « Malraux », au titre des investissements immobiliers locatifs dans le secteur touristique, ou au titre des investissements dans le secteur forestier. Certains feront valoir que l’emploi serait menacé à l’idée même d’envisager la disparition des avantages fiscaux liés à la souscription au capital des PME, à la souscription au capital de Sofica ou aux intérêts d’emprunt pour la reprise d’une PME.

Il faudra une volonté politique de fer pour réécrire l’impôt sur le revenu, qui ne peut trouver sa source que dans la légitimité du suffrage universel.

Personne mieux que le Conseil des prélèvements obligatoires ne résume la situation : « au total, différentes options plus ou moins radicales s’offrent au législateur pour rénover le « pacte fiscal » et redonner à l’imposition des revenus des ménages une meilleure cohérence, à prélèvement constant. Elles ont en commun de nécessiter une intense préparation et une large information, avec la recherche d’un consensus le plus large. Elles s’inscrivent par ailleurs nécessairement dans un temps long, comme nous l’enseigne l’expérience des réformes fiscales intervenues dans d’autres pays de l’OCDE »6.

Notre système fiscal, concernant l’impôt sur le revenu, est usé et doit être repensé. Il serait souhaitable d’ouvrir calmement le débat, notamment à l’occasion des élections présidentielles et législatives qui arrivent, avant que la révolte gronde.

Thierry LAMBERT

Professeur Aix – Marseille Université
Président de l’institut international des sciences fiscales – 2 iSF

1 Rapport budgétaire Valérie RABAULT, octobre 2014.

2 Conseil des prélèvements obligatoires, Impôt sur le revenu, CSG. Quelles réformes ?, février 2015.

3 Conseil des prélèvements obligatoires, Impôt sur le revenu, CSG. Quelles réformes ?, février 2015.

4 Laurence Vapaille (dir -), Refonder l’impôt sur le revenu ?, L’harmattan, coll. Finances publiques, 2013, 262 pages.

5 Conseil des impôts, La fiscalité dérogatoire. Pour un réexamen des dépenses fiscales, Ed. Les journaux officiels, 2003, 220 pages.

6 idem.