De « l’impôt confiscatoire » à « l’impôt confisqué »

Après plusieurs années d’éclipse, la question fiscale est revenue éclairer de toute sa splendeur le débat public à l’occasion des campagnes présidentielles de 2007 (suivie notamment de « grandeur et misère du bouclier fiscal » pendant la législature) et surtout 2012. Depuis les changements de majorité de l’année 2012, l’arrivée à la présidence de la République d’un membre expérimenté de la commission des finances de l’Assemblée nationale semblait annoncer, sur la base des projets formulés lors de la campagne, de nouvelles et profondes réformes de notre système fiscal, déjà passablement bousculé depuis 2010, notamment pour des raisons financières.

Il n’en fut rien. L’image générale qui semble se dégager dans les médias est celle d’une accumulation d’improvisations, d’amateurisme et d’absence d’objectifs bien précis, sauf en ce qui concerne l’objectif financier – remplir les caisses de l’Etat dans la continuité des augmentations d’impôts de 2010-2012 – et la volonté d’instaurer la fameuse « taxe à 75% des revenus supérieurs à un million d’euro. La relance inattendue par le Premier ministre J.-M. Ayrault de la réforme de l’Impôt sur le revenu – et au-delà de l’ensemble du système fiscal – a sans doute pris fin avec le départ de son initiateur de Matignon. La justice constitutionnelle est le servante de la Constitution et les échecs réformistes répétés de ces deux dernières années ont été scandés par le rythme ancillaire de ses décisions de censure. Au-delà des décisions récentes semble-t-il justifiées par la nécessité pour le juge de refuser des textes fiscaux mal préparés, un peu de recul historique justifie dans un ouvrage récent (M. Collet, L’impôt confisqué, Paris, Odile Jacob, 2014, 100 p., 14,90 €) une pertinente analyse de la transformation discrète mais radicale du rôle du Conseil des sages du pavillon Montpensier. Au-delà des péripéties conjoncturelles de tel ou tel majorité politique, c’est une transformation structurelle de ses pouvoirs et surtout de leur usage qu’aurait discrètement opérée le Conseil constitutionnel. D’un contrôle modéré des lois d’impôt, les neufs juges seraient passé à une appropriation immodérée du pouvoir fiscal : il aurait ainsi « confisqué » le pouvoir fiscal du Parlement (d’où le titre).

L’ouvrage de Monsieur Martin Collet, Professeur à Paris II Assas, paraît dans une nouvelle collection créée par les membres du cabinet Corpus consultants, tous agrégés de droit, réunis par le Président Badinter, pour apporter la contribution d’éminents juristes à des débats de sociétés majeurs dont la dimension juridique est trop souvent négligée. « Les ouvrages de la collection se veulent accessibles, c’est pourquoi ils sont courts et rejettent la langue technique parfois absconse pour emprunter celle du débat public » (avant-propos, p.10). Le signataire de ce court billet ne peut qu’exprimer sa satisfaction face à cette heureuse entreprise de revalorisation du droit, de sa langue et de ses méthodes, de sa place comme instrument de réflexion et d’action dans la société, non réservé à ses seuls spécialistes. Il ne suffit pas de regretter la place prise par les analyses économiques, sociologiques et politiques dans le débat public : ces analyses fécondes ont toute leur place et elles ne laissent au droit que celle que les juristes veulent bien lui donner en occupant l’espace public. Ce billet périodique ne peut toutefois se placer sur le même plan que l’ouvrage dont il est fait ici, en quelque sorte, recension. L’auteur de ces quelques lignes ne pouvant se prévaloir des mêmes titres que ceux des membres du cabinet Corpus, il ne s’agit ici que de répondre à cette belle invitation au débat en apportant une contribution infiniment plus modeste, celle d’un simple citoyen évidemment interpellé par la fondamentale question démocratique qui sert de fil directeur à l’ouvrage.

L’introduction, le 1er chapitre et la conclusion de l’ouvrage mettent en exergue l’enjeu essentiel du débat ici lancé. Le problème soulevé va bien au-delà du contenu technique de la jurisprudence fiscale des « sages » du pavillon Montpensier. Au-delà de la modification des principes constitutionnels relevés par l’auteur, « le changement le plus frappant est sans doute l’attitude. Sûr de sa légitimité, le Conseil constitutionnel n’hésite plus à tailler en pièces certains dispositifs fiscaux politiquement sensibles et ce au prix de raisonnement parfois fragiles ou, du moins, nimbés de subjectivité ». (p. 18). Ainsi, le principe démocratique fondamental du consentement à l’impôt et donc de la compétence exclusive du Parlement en la matière (heureusement rappelé par d’utiles éléments historiques pp. 21-23) est remis en cause par les empiètements du Conseil. Comme le souligne le Professeur Collet en conclusion « Lorsque la « sagesse » des juges prend l’ascendant sur la parole des élus, l’étymologie nous rappelle que la méfiance est de mise : le gouvernement par les sages – ou par les « meilleurs » – n’est pas la démocratie ; c’est l’aristocratie » (p. 96). Platon se cache donc au pavillon Montpensier et il importe de débusquer son rôle politique de sa caverne juridique.

Le Conseil constitutionnel organe juridictionnel : un co-législateur fiscal ?

Contrairement à Pénélope, le Conseil constitutionnel ne passe pas son temps à défaire son ouvrage fiscal : il enserre toujours plus le législateur fiscal entre ses fils. Comme le met en évidence le Professeur Collet, la multiplication des fils à suivre et accompagnée d’une tendance à en resserrer le point.

L’accumulation des exigences constitutionnelles en matière fiscale

Sur la base du principe d’égalité, le Conseil constitutionnel a développé tout un ensemble d’exigences formant autant d’éléments à respecter pour le législateur fiscal.
A travers ce que le Professeur Martin Collet appelle « le contrôle de la rationalité de l’impôt » (chap. 3), trois points permettent de prendre la mesure du développement des critères de constitutionnalité par le Conseil. Exigeant, pour éviter toute « rupture d’égalité devant les charges publiques », la cohérence du dispositif au regard de ses motifs, le Conseil a contraint le législateur à exprimer ces derniers le plus clairement possible. Cela fait apparaître, « une exigence de sincérité ». D’autant que les appréciations de la cohérence du dispositif par le Conseil se font désormais « au regard du régime dans lequel il s’insère », basculant ainsi dans une téléologie bien compréhensible mais qui donne tout loisir au Conseil d’interpréter lui-même la cohérence du régime (avec des résultats surprenant pour la fameuse « taxe à 75% » assimilée au système général d’impôt sur le revenu : cf. commentaire pp.44-45 de la décision n°662 DC du 29 décembre 2012.
La jurisprudence relative au caractère confiscatoire de l’impôt (chap. 4) est interprétée comme faisant émerger un principe de proportionnalité de l’impôt, transformant radicalement la conception traditionnelle de l’égalité fiscale (p. 52).

Le changement d’attitude du Conseil dans la mise en œuvre de son contrôle

Surtout, en systématisant sa jurisprudence relative au plafonnement de l’ISF (chap. 5) et en censurant systématiquement ces dernières années des taux d’imposition considérés comme excessif (chap. 6) sur la base de raisonnements limités aux taux marginaux (avec toute le biais intellectuel que cela comporte), le Conseil a multiplié les cas de censure en matière fiscale, bien loin de la modération dont il faisait preuve à l’origine (« la timidité des premiers temps », p.33). Ainsi, le législateur se retrouve « sous tutelle », notamment par un contrôle plus que poussé des motifs retenus par ce dernier (chap. 7). A propos du régime transitoire de la fiscalité corse (arrêtés Miot du 21 prairial an IX), le Conseil n’a ainsi pas hésité à nier l’existence d’un « motif légitime » à la mesure censurée, se substituant ainsi au législateur1.

En relevant, dans la continuité d’une précédente contribution au débat public2, cet ensemble convergent de décisions particulièrement contraignante en matière fiscale, le Professeur Collet leur donne une signification générale plus intéressante que ne le permet l’analyse ponctuelle de chaque mesure prise isolément. Comme cela a été souligné, cet ensemble jurisprudentiel pose un problème fondamentale de démocratie. Les risques pesant sur le recours législatif à la fiscalité dissuasive, forme essentielle de la politique fiscale contemporaine, est ainsi particulièrement souligné (cf. pp. 85-90). Pour autant, ces évolutions du Conseil constitutionnel sont-elles spécifiques à la matière fiscale ? Il n’en est pas certain. Il est possible de relever plusieurs décisions récentes portant sur les problèmes d’intelligibilité de la loi qui ne concernent pas le domaine fiscal. Les commentateurs les plus autorisés ont déjà fait état d’évolutions comparable dans l’histoire du Conseil. La moindre n’a pas été la célèbre décision du 26 juillet 1971 (dite « Liberté d’association »).

Ceci dit, ces évolutions seraient-elles plus critiquable dans la mesure où elles touchent la matière fiscale ? C’est un problème sous-entendu dans cet ouvrage ; le problème de la spécificité du pouvoir financier, problème pourtant majeur et rarement traité3. En rappelant les origines fiscales du parlementarisme britannique et donc de la démocratie moderne, le Professeur Collet souligne la place éminente des parlementaires pour décider des questions d’impôt. En critiquant spécifiquement les évolutions de la jurisprudence du Conseil, il semble considérer que le Conseil serait moins légitime à contrôler la politique fiscale du Parlement guidé par l’exécutif qu’à contrôler les lois non-fiscales. Cela pose le problème du statut juridique du rôle politique du Conseil.

Le Conseil constitutionnel organe politique

Si l’impact de plus en plus politique des décisions du Conseil est incontestable, il est peu défendable que sa légitimité juridique soit en cause. C’est justement sur le plan des relations politiques au sein de la Ve République qu’il faut cherche la cause, et donc peut-être le remède, aux empiétements du Conseil.

La légitimité juridique du Conseil

Organe politique par sa composition et plus encore par son rôle dans l’équilibre des pouvoirs dans la Ve République, le Conseil constitutionnel ne peut pas être conçu uniquement comme un « interprète authentique » sans visage politique. Pour autant, il est difficilement défendable de considérer son rôle politique comme juridiquement illégitime.

Le caractère politique indéniable du Conseil n’est pas tout d’abord pas incompatible avec sa légitimité juridique constitutionnelle. Comme l’ont souligné plusieurs auteurs, dans notre système démocratique, le Conseil a un rôle légitimité par la Constitution qui l’a instauré et le principe démocratique de la décision ultime confié au peuple (ou à ses représentants) est garantie par l’absence de souveraineté du Conseil. Comme le disait le doyen Favoreu, le juge constitutionnel n’a pas le dernier mot4, c’est le constituant. Si l’interprétation du Conseil est inacceptable pour les représentants du peuple, il est toujours loisible au constituant de modifier (quitte à le préciser) le texte de la Constitution (l’argument tenant à la difficulté de l’exercice est assez vain, compte tenu du nombre impressionnant de révisions constitutionnelles ces dernières années, notamment celle de 2008). D’autant que, comme l’exprimait le doyen Vedel, le Conseil ne dispose que du pouvoir « de la gomme » et non de celui « du crayon »5. S’il peut censurer une disposition législative, il ne peut pas décider d’une politique fiscale de façon comparable au législateur. Ce rôle est bien évidemment un rôle juridique mais c’est aussi un rôle politique, au sens le plus éminent du terme. Le rôle d’un régulateur par le droit des relations politiques sous la Constitution. La pertinence intellectuelle de la distinction entre le droit et le politique (héritée notamment du positivisme normativiste kelsénien) ne doit pas conduire à leur séparation systématique dans les analyses des actions à l’œuvre dans la République. L’action politique du Conseil est juridiquement légitime.

Qui plus est, il semble pour le moins paradoxal de considérer le droit international comme « une limite toute relative à la souveraineté fiscale » (pp.25-27) et de placer sur un tout autre plan les limites posées par le Conseil constitutionnel. Tout d’abord, l’importance pratique et quantitative assez notable des sources internationales du droit fiscal rendent excessive leur qualification de « marginale » (« finalement, les règles du droit international et européen ne contraignent que d’une manière assez marginale les choix fondamentaux de la politique fiscale », p.27). Ensuite, si il est indéniable que la suprématie de la Constitution (et donc le rôle dérivé du Conseil constitutionnel) n’est pas exactement comparable à la primauté du droit international, dans le cadre de la Constitution, le système de hiérarchie des normes assure une même légitimité au respect que le législateur doit avoir des conventions qu’il a introduit dans notre ordre juridique, et au respect qu’il doit avoir de la Constitution adoptée par le pouvoir constituant. On conçoit sans peine la différence sensible entre l’action concentrée d’un organe déterminé dont le nature est partiellement politique et l’action diffuse de nombreux exécutifs appuyés sur les législatures successives mais sur le plan des règles de droit, en-dehors de la hiérarchie entre le droit international et la Constitution, la limitation de la « souveraineté fiscale » est la même : elle est une expression de cette même souveraineté fiscale.
Il est vrai que cette marginalisation du droit international est opérée en introduction du propos, comme pour mieux le concentrer sur le Conseil constitutionnel. Il n’en demeure pas moins que le droit international constitue vis à vis de la souveraineté fiscal un sujet qui mériterait tout autant de questions.

Enfin, derrière le problème bien mis en évidence de la substitution par le Conseil de ses propres motifs à ceux du législateur (décision n°662 DC précitée) se pose, en quittant la politique au sens le plus noble du terme, la question toute prosaïque des motifs politiques des décisions du Conseil. Sans parler du problème soulevé à propos de la présence des anciens Présidents de la République – dont la participation somme toute assez faible ne permet pas à notre sens d’en faire les inspirateurs d’une politique jurisprudentielle particulière – certains membres peuvent être animés par des positions personnelles, politiques ou autres. Au-delà du problème juridique du conflit d’intérêt6, il est évident que, dans le fors de leur conscience, les membres du Conseil constitutionnel peuvent mélanger les motivations fondées sur la raison et celles « viciées » par leur sentiments personnels. Outre que la distinction entre la raison et les sentiments nous semble trop souvent revendiquée comme un absolu sans trop de pertinence, nous serions tenté de répondre que toutes les autres autorités de la République sont sujettes à la même nature humaine. A notre connaissance, il n’existe ni Président de la République, ni parlementaires qui ne soit imperméable à la médiocrité de certaines passions. Outre que les fruits de leur raison ne soit pas toujours non plus à hauteur de ce qu’on pourrait espérer, il est délicat de procéder à un distinguo entre les bonnes et mauvaises passions. Supposons qu’un ancien ministre ayant personnellement regretté les avantages fiscaux de certains territoires de la République, atteint ses fins une fois devenu conseiller constitutionnel en convaincant ses collègues de l’inconstitutionnalité du régime fiscal contesté, est-il pour autant condamnable ? Avoir des raisons personnelles est-il systématiquement assimilable à des intérêts personnels (dont la protection par des décisions du Conseil n’est quand même pas chose aisée, même si ce n’est pas impossible) ? Ne peut-on être personnellement passionné par l’introduction d’une norme fondée en raison ? La réponse tient à la différence de légitimité démocratique entre des sages nommés et des parlementaires élus. Nous en venons ainsi au nœud gordien de cette affaire plaidée avec talent par le Professeur Collet.

L’horreur du vide politique

Que retenir de toutes ces critiques formulées à l’encontre du Conseil constitutionnel, spécialement de la pertinence de ses interventions et de ses raisonnements argumentatifs ?

Si la mise en relief et surtout la mise en perspective des ces évolutions imperceptibles de la jurisprudence du Conseil est plus qu’opportune en cette période d’agitation fiscale, il nous semble que la perspective manque un peu de recul. Il est indéniable qu’en exerçant de façon plus aiguisée ses compétences de contrôle à l’encontre de la loi fiscale le Conseil constitutionnel pose un problème fondamental quant au cadre constitutionnel d’exercice par le Parlement de ses compétences fiscales. Pour autant, il n’est pas certain qu’il fasse interpréter ces critiques comme adressées au Conseil lui-même. Se limiter à un appel à la modération des sages serait oublier un aspect fondamental de l’exercice de leur rôle : le système démocratique lui-même. Le Conseil constitutionnel n’est pas un aréopage de politiciens en retraite aveuglés par leur désir de réduire à merci la souveraineté fiscale confiée par peuple français à ses représentants. Il exerce ses pouvoirs dans un ensemble relationnel complexe construit notamment par des règles de droit mais mu par des décisions très politiques. En résumé, la politique, comme la nature, a horreur du vide et le Conseil constitutionnel n’a fait que prendre la place que les parlementaires des législatures successives ont bien voulu lui laisser. Il accomplit sa mission en usant des pouvoirs qui sont les siens et si un déséquilibre est constaté, il résulte des insuffisances des autres institutions publiques. Le regretté Guy Carcassonne reprochait aux parlementaires de ne pas user des pouvoirs qui sont les leurs et de contribuer à leur propre abaissement7. Depuis presque dix ans, les majorités successives maltraitent l’outil fiscal de leurs politiques et ont fait du Conseil l’arbitre systématiques de disputes financières plus ou moins pertinentes. Ainsi, il n’est pas certain que ce soit le Conseil constitutionnel qui ait « confisqué » l’impôt, mais bien les parlementaires eux-mêmes qui le lui ont confié au mépris de leur propre dignité. Le phénomène pointé du doigt dans l’ouvrage qui nous occupe ici ne serait donc que la résultante de la crise actuelle de l’Etat fiscal. Enfin, en démocratie, on a les gouvernants qu’on mérite. Au bout de la chaîne ce sont les citoyens eux-mêmes qui doivent se sentir concernés par le problème soulevé par le Professeur Collet. Si le débat qu’il lance pouvait toucher, au-delà des fiscalistes, les hommes politiques et l’ensemble des citoyens il ferait œuvre fort utile. Après l’impôt confisqué, le peuple humilié, le parlement martyrisé, la démocratie sera-t-elle libérée d’un Conseil constitutionnel trop entreprenant par une opportune révision constitutionnelle ?

Il est bon que des juristes ne produisent pas uniquement des ouvrages techniques de droit général ou de contentieux mais qu’ils sachent replacer les questions juridiques dans un esprit plus vaste et, partant, dans le débat public. Comme le souligne justement le doyen Beltrame, l’impôt n’est pas seulement une « technique aride », c’est une « approche féconde de l’Homme et de la société » (L’impôt, MA éditions, coll. le monde de…, 1987, 4e de couv.). Poser la questions fondamentales de la place de l’impôt dans notre démocratie n’est pas le moindre mérite de cet ouvrage.

Fabrice Bin
Maître de conférences
Faculté de droit
Université Toulouse 1 – Capitole

 1/Décision n°662 DC du 29 décembre 2012 précitée.
2/ 
M. Collet, Les sages en font-il trop ?, Tribune, Le Monde, 3 janvier 2013.
3/ Cf. par ex. G. Burdeau, Pouvoir politique et pouvoir financier (Essai de systématisation de leurs relations), Mélanges Dabin Sirey, 1963, pp.33 s.
4/ L. Favoreu, La légitimité du juge constitutionnel, RIDC, 2-1994, p.557 et pp.578-581.
5/ Cité par R. Badinter, Du côté du Conseil constitutionnel, RFDA, 2002, p.208. R. Badinter et le président Genevois ont cependant eu l’occasion de souligner que son pouvoir va quand même dans certains cas au-delà du simple pouvoir de gommer : cf. B. Genevois, Un universitaire au Conseil constitutionnel : le doyen Vedel, RFDA, 2004, p. 218.
6/ 
Cf. le 1er titre de cette collection par P. Cassia, Conflits d’intérêts. Les liaisons dangereuses de la République, Paris, Odile Jacob, 2014, 184 p.)
7/ La question du déclin contemporain des Parlements est ancienne et très documentée. Cf. notamment P. Lalumière, « Le déclin du rôle financier des parlements en Europe occidentale », Mélanges. Jean Brethe de la Gressaye, Bordeaux, Brière, 1967, p.405-422.