C’est en tant qu’ancien directeur fiscal d’un groupe que je m’exprime. A ce poste, j’ai eu l’occasion d’être régulièrement en contact avec l’administration fiscale : lors d’opérations de contrôle, à l’occasion d’opérations de restructurations (pour des demandes d’agrément à l’administration centrale), ou à l’occasion du suivi des opérations fiscales quotidiennes des différentes entités du groupe. A cette occasion, j’étais en contact avec la DGE et les services des impôts des entreprises (SIE).

La création de la direction des grandes entreprises (DGE) le 1er janvier 2002 a été un évènement à bien des égards dans le paysage fiscal français. Cette décision a été l’occasion de créer, pour la première fois, un interlocuteur fiscal unique pour les grandes entreprises. Cet interlocuteur fiscal unique devait d’apporter un service de qualité aux grands groupes. Cette qualité de service devait apparaître non seulement à travers le respect des nouveaux standards de qualité (délai de réponse, levée de l’anonymat, réception sur rendez-vous, …) mais aussi à travers la compétence des agents qui devaient être spécialisés sur un secteur d’activité et rompus aux problématiques propres aux grands groupes. De ce point de vue, la création de la DGE illustre une volonté de l’administration fiscale d’améliorer sa relation à l’usager, ne pourrait-on pas dire même, dans un langage non administratif, de la professionnaliser ?

Ce témoignage est l’occasion d’évoquer les relations entre l’usager un peu particulier qu’est un groupe et les services des impôts gestionnaires d’un dossier fiscal. Le titre « vers une professionnalisation de la relation avec l’usager » ne doit pas se comprendre comme la conclusion de mon propos mais plutôt comme la question légitime d’un usager de l’administration. Et, l’exemple de la DGE est une très bonne illustration de l’impulsion donnée par la Direction générale des impôts (DGI), à l’époque, pour améliorer les relations à l’usager. Ma première partie sera l’occasion de mettre en avant les spécificités de cette structure dans le paysage fiscal français. Dans une seconde partie, je comparerai les services rendus par la DGE aux services rendus par les SIE.

I/ La direction des grandes entreprises :

La DGE est un exemple original qui préfigurait le paysage fiscal français d’aujourd’hui, à savoir : réunir en un même lieu et avec le même interlocuteur l’assiette et le recouvrement.

Tous d’abord, Quelques informations sur le contexte de la création de la DGE, pour en comprendre la genèse :

La création de la DGE est le résultat d’un travail de modernisation en profondeur du Ministère de l’économie des finances et de l’industrie français. Au début des années 2000, le ministère a tiré les conclusions de plusieurs rapports dont le rapport « Boisson-Milleron » (de février 1998) sur « les missions, les méthodes de travail et l’organisation du Ministère de l’économie, des finances et de l’industrie », le rapport « Lépine » (de mars 1999) relatif à « l’analyse comparative des administrations fiscales » et le rapport « Bert Champsaur » (du 26 janvier 2000) pour se lancer dans le projet de la mission 2003. Ce projet de « réforme-modernisation » avait pour ambition non seulement de moderniser les services centraux, mais aussi d’améliorer l’efficacité du service rendu aux usagers (compte tenu des moyens utilisés) et de réaliser l’administration fiscale unifiée. Compte tenu de la levée de bouclier des syndicats, la réforme a fait long feu et s’est concentrée sur la modernisation des services centraux du ministère. Cependant, les grandes lignes du rapport Bert-Champsaur, relatives à la création d’« un correspondant fiscal unique pour les particuliers et les entreprises1 » et à « une simplification maximale des procédures de déclaration et de paiement » étaient révélatrices d’un besoin de simplification et d’amélioration de l’efficacité du service tant du point de vue de l’usager que pour les agents des finances.

C’est dans ce contexte, et bien avant la fusion entre la DGI et la Direction générale de la comptabilité publique (DGCP) qui n’a été engagée qu’en 2008, que la DGE a été créée le 13 décembre 2000 (JO du 15 décembre 2000) pour être l’interlocuteur fiscal unique des grandes entreprises et de leurs filiales à compter du 1er janvier 2022.

Les particularités de la DGE :

La direction des grandes entreprises « laboratoire industriel d’une nouvelle administration fiscale »3, c’est en ces termes que Philippe Moutié (directeur de la DGE de 2004 à 2014) qualifiait son service en 2006. Le meilleur service aux grandes entreprises se concrétise par la mise en place d’une organisation innovante aux moyens appropriés.

D’un point de vue organisationnel, faire d’un même interlocuteur, l’interlocuteur qualifié pour traiter de l’assiette et du recouvrement a été l’avancée la plus significative tant du point de vue de l’évolution des prérogatives des différentes administrations financières que dans l’acceptation de ce modèle par les agents de la DGI et de la DGCP. La création de l’interlocuteur fiscal unique (IFU) révolutionne plusieurs siècles de comptabilité publique. Lors de la création de la DGE, le législateur a créé une exception au décret portant règlement général sur la comptabilité publique aux termes duquel « les fonctions d’ordonnateur et celles de comptable public sont incompatibles »4. L’IFU est le nom donné au service qui aura en charge un portefeuille de sociétés qui relèvent toutes d’un même secteur d’activité. Cette organisation en IFU est le second marqueur génétique de la DGE. L’IFU n’est pas une personne unique, mais une équipe composée de 10 à 12 agents. Cette organisation répond à plusieurs finalités :

  • Compétence : cela permet de regrouper autour d’une même équipe des entreprises qui relèvent de dispositions qui ne concernent que leur seul secteur d’activité (secteur bancaire, assurance, agricole, …). Ce regroupement permet de développer les compétences de l’équipe sur le secteur d’activité de l’IFU.

  • Taille / travail en équipe : l’efficacité du travail en équipe découle de l’organisation du travail au sein de l’IFU. Les instructions pour l’étude des réclamations ou lors des campagnes déclaratives sont déclinées au niveau de l’IFU. Chaque agent de l’IFU suit la même procédure avec le même degré d’exigence, les mêmes critères de sélectivité. Par ailleurs, chaque agent maîtrise les enjeux des entreprises du portefeuille de l’IFU. Les travaux de masse peuvent de ce fait être traités indifféremment par n’importe quel agent. Cette polyvalence permet ensuite à chaque agent de répondre à la plupart des questions, même s’il ne s’agit pas d’un dossier qu’ils ont traités directement, tant les règles sont uniformes au sein de l’IFU. Cette organisation rend les agents interchangeables et contribue à assurer une continuité de service de qualité. Par la suite, l’entreprise qui prend contact avec la DGE pour une question est quasiment assurée d’obtenir une réponse utile.

Pour ce qui concerne les moyens à mettre en œuvre, le sous-jacent essentiel au bon fonctionnement de cette organisation, en dehors du facteur humain, est l’outil informatique. En interne, il a fallu que l’administration organise, avant la fusion DGI / DGCP, des outils permettant le suivi par un même service : de l’assiette, du recouvrement, des contentieux et des remboursements. Du point de vue externe, il a fallu organiser un circuit de collecte des déclarations et des paiements pour des entreprises situées sur l’ensemble du territoire national. Cette organisation s’est traduite immédiatement par l’utilisation obligatoire pour les entreprises DGE des télé-procédures pour les déclarations (déclaration de résultat, d’acompte et de solde d’IS, de TVA, TVTS) ainsi que pour les paiements. Pour inciter le recours aux télé-procédures, le législateur et l’administration ont su utiliser un outil tout à fait efficace : une pénalité égale à 0,2% des impôts en cause (Articles 1740 undecies et 1788 quinquies du code général des impôts) 5.

La DGE du côté de l’utilisateur :

En bon « optimiste qui s’ignore »6, nous pourrions dire que l’entreprise utilisatrice a d’abord eu un regard mitigé sur la mise en place de l’interlocuteur fiscale unique. Au-delà du petit débat alimenté par certains directeurs fiscaux, qui prédisaient l’émergence d’une superstructure de contrôle dont l’ultra professionnalisation ne pourrait que conduire à intensifier les contrôles et les rendre plus efficace, la création de cette nouvelle structure a contraint les groupes à s’adapter et à créer un système d’informations permettant la production des déclarations au format dématérialisé. Cependant, l’efficacité dans le suivi des dossiers, la qualité des réponses données et l’engagement de la DGE de s’y tenir créent une relation de confiance trop rare dans le domaine des relations avec les administrations financières, pour ne pas l’apprécier. La très bonne connaissance du groupe et de ses contraintes, autorise les agents à certains aménagements qui ne lèsent pas l’Etat et permettent à l’entreprise d’effectuer ses déclarations ou paiements dans les meilleures conditions. Par ailleurs, comme cela a été souligné supra, l’organisation du traitement des demandes au sein de l’IFU assure une continuité et une stabilité dans l’application de la norme de bon aloi. J’ai vécu le cas où des demandes similaires adressées à la DGE et à différents SIE, conduisaient à des instructions différentes pour ne pas dire à des conclusions différentes.

La DGE s’approprie rapidement les nouvelles façons de communiquer : 1er service avec lequel j’ai communiqué par mail. Par communiquer, j’entends, au-delà des simples questions / réponses, la substitution de l’échange papier par un échange informatique (mail ou pdf). La DGE accepte que certaines réclamations soient introduites par simple message électronique (dès lors que le signataire du message ou du courrier en pdf soit dûment habilité).

Enfin, il se trouve que certaines innovations fiscales sont réservées au public de la DGE. Le paiement regroupé de la TVA en est une illustration. Réservé aux seules entreprises gérées par la DGE, il permet d’arrêter chaque mois la situation du groupe au regard de la TVA en regroupant toutes les déclarations de TVA sur la société tête de groupe qui assure le paiement ou la demande de remboursement de crédit de TVA. La DGE est apte à intégrer ces dernières innovations non seulement du fait de la qualité de ses usagers : des groupes structurés capables d’innover dans leur process déclaratif, mais aussi du fait de l’organisation de la structure de la DGE : toutes les IFU sont rapidement formées, facilement accompagnées pour procéder aux ajustements nécessaires.

La DGE a préfiguré la DGFiP en mettant en œuvre la réunion de l’assiette et du recouvrement. Une question légitime se pose alors : est-ce que les centres des impôts issus de la fusion de 2008 proposeront un service de qualité ? La modernisation de l’administration, la simplification de son fonctionnement pour l’usager (à travers le guichet unique), se traduit-elle par un meilleur service ?

II/ Les services des impôts des entreprises :

En tant qu’usager de la DGE et de différents SIE, la comparaison était inconsciente. Elle résultait de mes contacts quotidiens avec les services des impôts. Je développerai cette comparaison sous l’angle de l’accessibilité et l’efficacité des services déconcentrés.

Accessibilité :

La réorganisation des services7, consécutivement à la fusion DGI / DGCP8, a été l’occasion d’organisé les travaux de gestion des dossiers des professionnels entre un front office, en charge de l’accueil du public, du traitement des opérations courantes et du petit contentieux : l’IFU et un back office, chargé des contrôles plus approfondis et des demandes plus spécifiques : l’inspection de contrôle et d’expertise (l’ICE). L’IFU, puisque telle est également son appellation, est en première ligne pour appliquer les standards de qualité de service. Pour ce qui concerne la qualité de l’accueil téléphonique, force est de constaté que, comparé à la DGE, le contact téléphonique est moins facile. Vous tombez régulièrement sur une boîte vocale qui vous proposera soit de laisser un message soit qui vous indiquera que la boîte vocale ne prend pas de message et qu’il faut rappeler ultérieurement. Dès lors, vous ne savez pas si votre interlocuteur est momentanément absent ou occupé, en vacances ou que le numéro n’est peut-être même plus affecté à un agent. Pour autant, ces scenarii téléphoniques ne sont pas les pires. En effet, ils impliquent que vous aillez déjà une ligne directe pour joindre un interlocuteur. Ce résultat est souvent le fruit de plusieurs années de contacts réguliers jusqu’au moment où vous réussissez à collecter le précieux numéro. Dans le cas contraire, vous prenez contact avec le standard automatique du SIE qui vous permet de naviguer pendant 1 à 2mn à travers les standards de la musique classique et une multitude de sous-menus pour, in fine, tomber sur une boîte vocale pleine ou sur le message « toutes les lignes sont actuellement occupées, veuillez renouveler votre appel ultérieurement ». A la DGE, il existe une organisation propre à assurer l’accueil téléphonique. Chaque jour, une ou deux personnes de l’IFU sont en désignées pour répondre au téléphone. Elle dispose d’un combiné sans fil qu’elle garde sur elle toute la journée. Si elles sont occupées, le contre appel intervient dans les 15 à 20mn suivantes. Par ailleurs, comme évoqué précédemment, l’agent est qualifié pour répondre dans la quasi-totalité des situations.

Les SIE privilégient la prise de contact par internet via une boîte aux lettres fonctionnelles, c’est-à-dire une adresse mail au nom du service, au nom du SIE. Cette boîte aux lettres est surveillée quotidiennement. Cette approche est efficace. Les contres appels interviennent assez rapidement, de l’ordre de la journée à 2 jours maximum. Ce système permet au SIE de répartir efficacement les tâches entre les personnes présentes. Il présente cependant un inconvénient : l’agent qui prend contact avec vous n’est pas nécessairement un agent au fait de votre situation ou de vos particularités, du contentieux en cours ou encore de l’application informatique qui vous bloque dans vos télé procédures. La dynamique d’échanges d’informations présente au sein d’une IFU de la DGE et les méthodes de traitement des dossiers bien arrêtées permettent à un agent de répondre à la place de son collègue. Au sein du SIE, si l’agent qui vous répond n’est pas l’agent qui traite votre dossier, il ne prendra pas la responsabilité de prendre une décision et se bornera à appliquer le texte : il s’agit d’une demande de remboursement de crédit de TVA, il faut produire une copie des 500 factures, c’est la loi monsieur.

Enfin, les SIE sont très réticents pour accepter l’introduction d’une réclamation par mail ou par l’envoi d’un courrier au format pdf, contrairement à la DGE. Cette particularité oblige le fiscaliste à être attentif et à adapter son comportement à son locuteur : s’agit-il de la DGE ou d’un SIE ? Cette différence d’appréciation ne s’explique pas et pose un problème d’égalité de traitement.

Efficacité :

Comme nous venons de le voir, l’efficacité de la prise de contact sera fonction de la compétence de l’agent des impôts qui répond. Il ne s’agit en aucun cas de porter un jugement sur la compétence des agents. Il s’agit plutôt de relever les problèmes de sensibilisation à des sujets techniques : car ils relèvent d’une fiscalité particulière (la fiscalité agricole, la TVA sur les opérations d’affrètements maritimes ou d’intermédiaire bancaire) ou parce qu’il s’agit de sujets touchant à des opérations rares dans la vie de l’entreprise (comme les restructurations), ou les questions relatives à la dématérialisation des factures, des déclarations, des paiements.

Il s’agit également de souligner les difficultés dans le transfert de savoir et de connaissances sur les spécificités d’un dossier d’un agent à un autre. Certaines particularités, propres au fonctionnement de sociétés qui relèvent du même secteur, peuvent ne pas être répandues et susciter des interrogations légitimes de la part du service gestionnaire du SIE. Il faut régulièrement rappeler à chaque nouvel interlocuteur les spécificités de la société pour expliquer un fonctionnement qui aurait pu paraître anormal. Le dossier est parfaitement traité et très bien suivi, mais il génère des échanges et des explications, donc de la perte de temps et d’énergie pour l’agent qui doit se familiariser aux particularités du dossier ou prendre du temps pour creuser un point de fiscalité particulier.

Cette très grande polyvalence, pour ne pas dire trop grande polyvalence, est difficile à mettre en œuvre dans les SIE dans une période de contraction des effectifs. Les équipes des SIE ont à traiter un tissu fiscal très varié : l’IFU est le gestionnaire de tous les redevables professionnels de son secteur géographique, quel que soit sa taille ou son domaine d’activité. A l’heure où les échanges d’informations sont facilités, notamment du fait d’une standardisation par les démarches EDI, la question de la pertinence d’un découpage géographique peut se poser. En effet, est-il encore pertinent et efficace, de contraindre un service à être autant polyvalent ? Une forme hybride de guichet fiscal organisé entre, d’une part, un service de proximité pour la délivrance de documents et d’informations courantes et, d’autre part, un service gestionnaire spécialisé par type ou profil d’activité dont la localisation géographique serait sans importance, mais dont l’accessibilité serait assurée par des moyens de communication efficace ne serait-il pas imaginable ? Cette organisation permettrait non seulement de regrouper des agents spécialisés en un même lieu pour permettre une circulation rapide des informations et des bonnes pratiques afin d’assurer un traitement efficace et homogène des questions fiscales mai aussi de maintenir des structures des finances publiques sur tout le territoire national.

L’objectif de ce témoignage n’est pas de dresser le panégyrique de la DGE et du fonctionnement d’une IFU qui donne satisfaction, mais de relever les points positifs de ce service.

La fusion de la DGI et de la DGCP a été l’occasion de généraliser les IFU de la DGE à tous les services des impôts des entreprises. Cette généralisation de l’IFU me permet de relever les traitements différents dans le suivi des dossiers des professionnels. Ainsi, si en façade, l’assiette et le recouvrement sont effectivement réunies, l’IFU des SIE est un service qui gère de très nombreux dossiers, auxquels il est attribué de nombreuses tâches, dont certaines d’une grande technicité (qui demandent donc du temps) sans que les moyens techniques et humains soient nécessairement proportionnés à ces missions. Au-delà de l’égalité de traitement, déjà évoqué, se pose la question des moyens, s’ils ne sont pas proportionnés aux missions, peut-être sont-ils proportionnés aux enjeux ? Il se repose alors la question de l’égalité de traitement des usagers professionnels et de la mission de la DGFiP.

Damien COURSODON

Ancien directeur fiscal d’un groupe international

Trésorier de 2 iSF

1 Discours de M. Christian Sautter, ministre de l’économie, des finances et de l’industrie aux cadres supérieurs du ministère le 26 janvier 2000. fiscafrance.free.fr/reforme.htm

2 Déclaration de M. Laurent Fabius, Ministre de l’économie des finances et de l’industrie sur le bilan de la réforme-modernisation du MINEFI, l’offre de nouveaux services comme l’interlocuteur fiscal unique pour chaque catégorie de contribuable – Comité technique paritaire ministériel du Ministère de l’économie des finances et de l’industrie du 18 octobre 2001. discours.vie-publique.fr/notices/013003313.html

3 « La revue du Trésor » n°5 mai 2006, page 236

4 Article 20 du décret n°62-1587 du 29 décembre 1962

5 Ces dispositions sont abrogées à compter du 1er janvier 2006. Actuellement, ces pénalités sont codifiées à l’article 1738 du CGI « 1. Le non-respect de l’obligation de souscrire par voie électronique une déclaration et ses annexes ou de payer un impôt par virement, télérèglement ou prélèvement opéré à l’initiative du Trésor public entraîne l’application d’une majoration de 0,2 % du montant des droits correspondant aux déclarations déposées […] ».

6 LE MONDE, Guillemette Faure, édition électronique du 10 juin 2016 à 14h25. abonnes.lemonde.fr/m-perso/article/2016/06/10/le-francais-un-optimiste-qui-s-ignore_4947771_4497916.html

7 Décret n° 2009-707 du 16 juin 2009 relatif aux services déconcentrés de la direction générale des finances publiques.

8 Décret n° 2008-310 du 3 avril 2008 relatif à la direction générale des finances publiques.