European and international Journal of Tax Law
Thierry Lambert Professeur Aix-Marseille Université
Président de l’institut international des sciences fiscales – 2iSF
Rédacteur en chef de la Revue européenne et internationale de droit fiscal
La gouvernance fiscale mondiale
Alors que le droit fiscal international était relativement stable dans ses principes, dont beaucoup ont été forgés dans les années 1920, à commencer par la neutralisation de la double imposition qui pouvait être faite par deux Etats différents[1], la crise économique de 2008 a profondément et durablement modifiée les choses.
Les différents G20, depuis celui de Londres du 2 avril 2009, expriment avec constance une volonté politique de renforcer l’échange d’informations à des fins fiscales dans un souci de transparence mais aussi de combattre l’érosion des bases d’imposition, ou encore de contrarier l’utilisation abusive des conventions fiscales qui conduit certains contribuables ingénieux à être en situation de double non-imposition. Cette évolution tient au fait que les Etats, tous confrontés à la mobilisation de leurs recettes fiscales, souhaitent pour beaucoup d’entre eux, lutter contre la perte de ressources consécutive à des pratiques fiscales qui leurs sont dommageables.
A la demande des G20, et en collaboration avec cette instance politique, l’OCDE fournit des rapports et des études mais aussi les outils, les standards internationaux, qu’il convient de mettre en place. Elle peut aussi s’emparer de tous les sujets fiscaux internationaux sans que ce soit une commande du G20[2]. L’organisation internationale associe des pays qui n’en sont pas membres, mais aussi l’Union européenne et l’ONU, qui partagent cette volonté de modifier le droit fiscal international. La force de l’OCDE est de ne rien imposer, de considérer que les standards proposés sont un minimum et que si les Etats atteignent le même objectif avec leur droit interne nul ne s’en plaindra.
L’Union européenne, dont on peut déplorer qu’elle ne soit pas davantage une force de proposition, est un relai efficace des préconisations de l’organisation internationale. En effet au fil du temps celles-ci sont reprises, et parfois adaptées au contexte communautaire, sous forme de directives, de règlements et finissent dans le « droit dur » des Etats membres sous le contrôle de la Cour de justice de l’Union européenne. Quant à l’ONU, qui épouse et partage les préoccupations de l’OCDE, il s’agit davantage de proposer un cadre adapté aux relations avec les pays en voie de développement qu’une opposition aux recommandations de l’OCDE.
Est-ce à dire que le Centre de politique et d’administration fiscales de l’OCDE assure la gouvernance mondiale des questions fiscales ?
Historiquement l’OCDE reste l’organisation qui a produit, et qui actualise, le « Modèle de convention fiscale concernant le revenu et la fortune ». Elle n’est pas véritablement concurrencée par l’ONU qui propose un « Modèle de convention des Nations-Unies concernant les doubles impositions entre pays développés et pays en développement ». L’organisation couvre un champ de compétences très étendu. Elle rend des travaux, fait des analyses notamment en matière de politiques fiscales, et formule des propositions sur les prix de transferts, l’échange de renseignements à des fins fiscales mais aussi concernant la résolution des différends et les impôts sur la consommation.
L’organisation met à la disposition des conventions, notamment celle concernant l’assistance administrative mutuelle en matière fiscale mais aussi une « convention multilatérale pour la mise en œuvre des mesures relatives aux conventions fiscales pour prévenir l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices ». Avec cette dernière, il s’agit tout à la fois d’intégrer les actions de BEPS (Base Erosion and Profit Shifting) et de modifier le réseau conventionnel mondial de telle sorte qu’il ne soit plus possible de se prévaloir de conventions fiscales pour échapper à l’impôt. L’objectif assumé est de mettre fin à l’utilisation abusive des conventions fiscales et aux pratiques de chalandage. Il s’agit de transposer dans les conventions fiscales existantes des standards minimums.
La Convention multilatérale participe à une réécriture du droit fiscal international enrichissant certaines notions comme l’établissement stable ou les dispositifs hybrides, répondant à des problématiques nouvelles ayant trait au commerce électronique ou l’utilisation abusive des conventions fiscales, rendant obligatoire la pratique de l’arbitrage pour régler des différends. Dés lors qu’il est possible de faire des réserves les pays signataires, développés ou en voie de développement, sont nombreux. Beaucoup ont paraphé la convention, qui est un acte politique de portée mondiale, mais ne l’ont pas encore ratifié. Il faut laisser aux Etats un temps pour envisager les adaptations à faire de leur droit interne mais aussi de leurs pratiques administratives pour certains d’entre eux.
L’OCDE a un biais parfaitement assumé qui est d’envisager des réformes fiscales d’inspiration libérales[3], avec une politique de l’offre qui privilégie la réduction d’impôts afin de favoriser l’emploi, l’épargne ou l’investissement. Il n’est pas certain que cette politique convienne à tous les pays en voie de développement, qui préfèrent le Modèle ONU de convention, et qui cherchent à mobiliser des recettes fiscales pour assurer le financement de leurs infrastructures et leur développement[4].
La gouvernance fiscale mondiale s’inscrit aussi dans la course au leadership des Etats. La première puissance mondiale, les Etats-Unis, se voit contestée par un pays qui aujourd’hui encore est en voie de développement, la Chine, qui s’inscrit parfaitement dans une économie mondialisée mais qui dans la perspective des « Nouvelles routes de la soie »[5] (Belt & Road Initiative – BRI) devrait conduire à rebattre les cartes. Dans ces conditions le système fiscal international pourrait, dans un avenir pas si lointain, connaître des mutations afin qu’il soit adapté au centre de gravité de la mondialisation, qui semble se déplacer vers Beijing.
Mais commençons par apprécier ce qui est, avec le dossier qui nous est proposé, avant de s’interroger sur ce qu’il adviendra.
Bonne lecture !
[1] Nicolas Vergnet, La création et la répartition de la valeur en droit fiscal international, LGDJ, coll. Bibliothèque finances publiques et fiscalité, 2020, pp. 10 – suiv.
[2] Thierry Lambert, L’OCDE : un acteur important du droit fiscal international, Gestion & Finances publiques, 2016,3, pp. 94-102.
[3] Chistophe Heckly, Fiscalité et mondialisation, LGDJ, coll. Systèmes, 2006, pp. 37 – suiv.
[4] Lire Alain Symphorien Ndzana Biloa, Sauvons l’impôt pour préserver l’Etat, Ed. du Panthéon, 2018, 326 pages ou encore Mathurin Mbounou-Ngopo, La fiscalité et l’impératif de développement du Centrafrique, L’Harmattan, coll. Finances publiques, 2019, 379 pages.
[5] Sophie Boisseau du Rocher, Emmanuel Dubois de Prisque, La Chine e(s)t le monde. Essai sur la sino-mondialisation, Odile Jacob, 2019, 296 pages. Claude Albagli, Les routes de la soie ne mènent pas où l’on croit, L’harmattan, 2020, 272 pages.